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屹立于新中国民主法制史上的丰碑

杨景宇 胡康生 张春生谈彭真及其民主法制思想

浏览字号: 来源: 中国人大制度理论研究会 2016年6月6日

    编者按:彭真是我国社会主义法制的主要奠基人。他长期领导、主持全国人大常委会日常工作、国家立法工作和政法工作,坚持用马克思主义的立场、观点、方法研究解决中国的实际问题,创造性地开展工作,对巩固和加强人民民主政权,发展社会主义民主,健全社会主义法制,建立和完善人民代表大会制度,作出了卓越贡献。彭真为我国社会主义民主法制建设所建立的功勋,人民将永远铭记;他关于社会主义民主法制建设的一系列理论、思想、观点对当今乃至今后我国的社会主义民主法制建设仍然具有重要意义。

    今年1012日是彭真同志诞辰111周年。前不久,《法制日报》记者采访了长期在彭真直接领导下工作的全国人大法律委员会原主任委员杨景宇、胡康生和全国人大常委会法工委原副主任张春生。三位老法律人深情地回顾了彭真为我国民主法制建设作出的巨大贡献,生动地阐析了彭真的民主法制思想。本报自今天开始分三次刊发这篇报道,以飨读者。

    (上)

    1982年宪法即现行宪法颁布不久的一次座谈会上,与会人员难掩激动心情,对彭真说:“彭真同志,有了这样一部好宪法,我们国家有望成为法制国家啊!

    彭真当即讲了这样一段话:真正成为法制国家,恐怕需要几代人甚至十几代人的努力,是要经过斗争的。当然,这里说的“斗争”不是残酷斗争、无情打击。克服传统观念,打破旧的体制,也是斗争。

    三十一年过去,弹指一挥间,彭真早已驾鹤西行。但他为把我国建成社会主义法治国家所作的努力和贡献,并没有随着时间的流逝而湮灭,而是随着国家和社会的发展进步,越来越发出璀璨光芒。

    盛夏,在全国人大常委会法工委的一间办公室里,全国人大法律委员会原主任委员杨景宇、胡康生和全国人大常委会法工委原副主任张春生,以漫谈的形式,向《法制日报》记者讲述了彭真和他的民主法制思想。

    “翻看彭真同志的简历,就会发现,他并非科班出身,没有在学校中系统地学过法律。”记者话音落下,房间里出现了短暂的寂静。或许在三个人的心中,从来没有想过这个问题。

    两秒钟后,杨景宇开口了:“彭真同志确实没有系统地在学校学习过法律,但他是真正懂法的,对法的精神实质理解很深。”

    “我看,彭真同志的法律功底有两个来源:一是在国民党监狱中为了斗争需要学习过基本法律知识;二是新中国成立后,他一直主抓政法和立法工作,为了工作需要,不断学习法律。”张春生说。

    在监狱中学习法律

    19296月至19356月,彭真是在国民党的监狱中度过的。

    在专门关押共产党人的河北省第三监狱,彭真作为秘密党支部的书记,多次策划、领导狱中斗争,为政治犯争取权利。狱中支部强调:不能空耗时间,要一面学习,一面斗争。当时,支部把政治犯按文化程度分成政治、理论、文化、外文等班组,彭真帮助大家学习马列。杨景宇说:“彭真同志说过,平日工作很忙,没有时间读书。坐牢也有一个‘好处’,就是可以静下心来读书了。陈望道翻译的《共产党宣言》、布哈林的《共产主义ABC》这些马列主义经典著作,我都是在监狱里读的,受益匪浅。”

    从天津到北平,从三监转到二监后,彭真由于身体虚弱,除组织、领导绝食斗争外,继续带头学习并组织政治犯研读马列,他还认真地研读了孙中山的《孙文学说》卷一《知难行易》、《民生主义社会革命》、《地方自治开始实行法》、《实业计划》、《同胞都要奉行三民主义》、《制定建国大纲宣言》等,以了解孙中山的三民主义。

    为了运用法律手段同国民党作斗争,彭真在天津三监为难友写申诉书时,就开始研究国民党的法律,到北平二监后继续研究,既研究国民党为镇压共产党而颁布的《防制共产党办法》、《制止共产阴谋案》、《反革命治罪条例》、《危害民国紧急治罪法》、《政治犯大赦条例》等,也研究国民党的《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法总则施行法》等。

    新中国成立后,彭真在主持制定社会主义法律时,还组织研究其他社会主义国家的法律和西方国家的法律,以作参考、借鉴。

    “文革”期间,彭真第二次坐牢。这次他坐的是自己二十世纪50年代主持建造的秦城监狱。这里的整个建筑布局包括办公区、监控设施直到牢房,他都了然于胸。但他没有想到的是,“自己盖的监狱自己坐”,这让他不禁感慨万千。

    说起彭真在秦城监狱读书,杨景宇、张春生的语气中更多的是敬佩。他们说,秦城监狱开始是不允许读书的。后来,允许读书之后,彭真就如饥似渴地学习起来。他重新认真系统地研读了《马克思恩格斯选集》、《列宁选集》和《毛泽东选集》,还有一些马克思主义著作单行本。“监狱当局怕他们自杀,不让用笔,也没有纸,他就把牙粉袋、画报纸撕成小条、小块,用省下来的米饭、馒头嚼烂后在重要处贴小条、粘小块,作为研读重点。在秦城监狱,他用这样的方式读了34本马列著作。”

    8年的牢狱生活并没有磨灭彭真的意志。那时,他边读书边思考,联系“文革”的残酷现实,关心着党和国家的前途命运。

    1979年,彭真复出后,他用三个月的时间,领导、主持了七部法律的起草或修订工作。“他对我说,三个月七部法律,你以为就那么容易啊!有关刑法、刑事诉讼法和国家政权组织法的一些重大问题,我在狱中就开始考虑了。”杨景宇说。拿刑法来说,一开始起草,彭真就提出要写上“严禁打砸抢”、“严禁逼供信”。有人说,“打砸抢、逼供信”不是法律用语。彭真说,刑法是给中国人看的,什么是“打砸抢”、“逼供信”,经历过“文革”的人一看就懂,一定要写。

    说到彭真酷爱读书,杨景宇又讲了一件事。“彭真同志复出后,一开始工作,就让我到新华书店去给他买‘文革’前毛主席提倡领导干部读的34本马列大字本,因为是二号字,老人容易看。但是,当时市面上已经找不到这些大字本了。最后,我还是在王府井新华书店内部书店才找到的。书店工作人员很好奇地问,现在谁还读这些书?我说,彭真同志要读。买回去后,老人家如获至宝,几乎每天晚上都看,一遍又一遍,看得很认真。”

    政法和立法他都是内行

    在张春生看来,彭真虽然没有在学校学过法律,但对政法、立法工作都有精深的思想。这主要来自他在工作实践中的认真研究和长期积累。

    上世纪50年代,彭真担任政务院政法委副主任、分党组书记,直接领导了新中国司法制度的建立。当时,彭真在研究、借鉴苏联司法制度的同时,认真总结我国的司法实践经验,提出建立公、检、法三机关分工负责、互相配合、互相制约的原则和机制。这是新中国司法制度的一个显著特色。19531128日,彭真签发转呈中共中央的最高人民检察署党组《关于检察工作情况和当前检察工作方针任务的意见的报告》中提出:“法院、公安、检察署通过一系列的互相配合、互相制约的比较完善的司法制度的保证,错捕、错押、错判的现象自然就会减少到极小的限度。”

    “我想,这正是彭真同志在直接参与建立新中国司法制度的探索中,总结实践经验,所得出的结论。”张春生说。

    19797月,随着刑法、刑事诉讼法等法律的出台,制定民法又被提上了立法工作日程。同年9月,全国人大常委会法制委员会成立了民法起草小组。当时,对于民法的调整范围,法学界看法不一,各国也不一样。起草小组倾向于制定民法典,热情很高。彭真提出的则是“两条腿走路”的工作方针,即民法典和单行民事法律同时并进,哪个成熟,就先制定哪个。

    19815月,彭真在民法座谈会上讲话,重点阐述了“立法必须从中国的实际出发”的原则,提出中国的实际“是立法的根据”。他说:“我们的民法是中华人民共和国的民法,不是苏联、东欧的民法,也不是英美、欧洲大陆或者日本的民法。我国的民法从哪里产生?要从中国的实际产生。”他还指出,现实情况复杂,现在我国正处于大调整的过渡期间,政治、经济、文化等各方面的情况都在变化,面临着大量的新问题。要立法,在许多问题上,经验还不成熟。全民所有制单位、集体所有制单位、个体单位和个人,它们相互之间的经济关系是民法的基础,农业、工业、商业、服务业体制,许多问题正在摸索中,搞民法典有困难。

    1982年,由于人员调整,民法起草小组解散。民法何去何从?彭真的态度一如既往:研究民法典和制定民事单行法“两条腿走路”。

    胡康生说:“按照彭真同志提出的‘两条腿走路’的思路,民法先‘零售’后‘批发’,仅合同法就先后搞了三个单行法,90年代才汇集成一部统一的合同法。此外,婚姻法、继承法、收养法先后也搞了出来;最近几年,又有了物权法、侵权责任法、涉外民事关系法律适用法。这样做下来,就为出台民法典铺好了路。”著名民法学家、中国政法大学教授江平对这个思路十分赞同,他说如果不是按这个思路搞的话,恐怕到现在我们的民事方面还是无法可依。

    法律精神被他运用得鲜活生动

    在新中国成立初期,“镇反”运动中,有的人把法律“不究既往”奉为神圣不可动摇的原则。杨景宇说:彭真同志不赞成这种观点。1952624日,他在政法干部训练会议上讲话,明确提出:“我们也不是不加区别地一概反对‘不究既往’。”但是,“决不能用反动的旧法为自己服务,就像狼牙绝对不能安在人的嘴里一样”。“如果革命时期死抱着‘不究既往’的‘原则’不放,除了使危害社会、残害人民的罪犯、反革命分子逍遥法外,会有什么好处!其实,资产阶级革命时代也并不是死抱着这一条的,比如法国路易十六并不是依照已有的法律被绞死的,英国的查理一世也不是根据现成的法律被送上断头台的。”

    张春生说,在彭真领导下工作,可以时时、处处感到,他搞法律重在掌握法的精神,而他把握的法的精神不是教条,而是在实际生活中发挥作用的鲜活生动的法理原则。“比如1980年修改婚姻法,他把握的这部法律的主要精神就是‘婚姻自由’。”

    当时,各方面反映最集中的一个问题是离婚。大家对结婚自由都赞成,但离婚是不是自由,当时却成了一个很尖锐的问题。离婚有很多原因,对于因为喜新厌旧或有第三者、婚外恋的人,是不是允许离婚,就有不同意见。在草案酝酿过程中,几位老大姐认为上述几种现象属于道德败坏,法院就是不能判他离婚,以此来“惩罚”他。

    “立法机关讨论时,也还是卡在这儿。”张春生说。对这一条,当时争论很大,最后还专门进行了表决。按理说,婚姻自由就包括结婚自由和离婚自由。如果只有结婚自由,婚姻自由就只是一次性的。彭真处理这个问题的原则是:离婚自由的条款如何写,可以研究。但是,社会主义国家,不能靠法律的强制力维持感情已经破裂的婚姻。他还举了一个鲜活的例子,来说明他为什么主张离婚自由。他在延安担任代理组织部长时,处理过几起这样的事件。其中,有一名部队干部的妻子有了外遇,他多次请求组织批准离婚,都没有被批准。有一次他碰到妻子与第三者幽会,一气之下掏枪把人打伤了,自己也被判了刑。“彭真同志说,如果早允许人家离婚,怎么会出现这种悲剧?”最后,多数人接受了草案中的离婚条款。

    让杨景宇印象很深的还有“民告官”。

    1983年审议海上交通安全法草案时,规定港监对船舶作出的行政处罚,当事人如果不服,可以向法院提起诉讼。这样规定,交通部坚决反对。杨景宇回忆说,当时彭真亲自主持座谈会,有四位副委员长参加,讨论这件事。时任交通部部长说:“我们是代表国家执法的,头顶上戴的是国徽,告我们,就是告中华人民共和国。”交通部副部长又补充说:“我当大副二十多年,多次跑过日本、美国等国家,人家都不允许告上法院。”彭真当即让时任全国人大常委会法工委副主任的顾昂然念宪法:“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”;“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。

    杨景宇说:“念了宪法,交通部还是不服。会后,王汉斌同志就叫我立即去查美国和日本的法律,看到底能不能告。日本的法律是成文法,研究室很快就查清楚了。美国实行判例法,我把美国的有关判例找出来,连夜翻译,干了大半夜,才搞明白。材料证明,美国、日本都是能向法院起诉的。”对这件事,彭真的态度很明确。他说,一个船长、大副熬上十五年、二十年才能干上这个职务,吊销人家的执照等于砸人家的饭碗,还不许人家上法院讨个公道?

    张春生说,最后允许当事人起诉被写入了这部法律。可以说这是我国“民告官法律(行政诉讼法)的源头”。

    “两个平等”彪炳史册

    杨景宇几次听到王汉斌说,彭真提出的“法律面前人人平等”和“真理面前人人平等”,“是彪炳史册的”。

    “法律面前人人平等”是彭真在一届全国人大第一次会议上提出的,核心就是反对特权,坚持民主法制。

    1954917日,彭真在大会上作《公民在法律面前人人平等》的发言。在发言中,他就宪法确定的“公民在法律上一律平等”这一条社会主义法制的基本原则作了深刻阐述。他说:“我们的国家是工人阶级领导的人民民主国家,我们全体公民在法律面前可能平等,也必须平等。人人遵守法律,人人在法律上平等,应当是,也必须是全体人民、全体国家工作人员和国家机关实际行动的指针。在我们这里,不允许言行不符,不允许有任何超于法律之外的特权分子。”

    19659月,文化部在北京召开全国文化厅局长会议。当时,意识形态领域的批判正开展得如火如荼,在广大知识分子中造成了草木皆兵、人人自危的紧张气氛。923日,彭真在会上讲话,提出“真理面前人人平等”。他说:“要实事求是,部分对,就是部分对;基本对,就是基本对;部分错,就是部分错;基本错,就是基本错。坚持真理,随时修正错误。党内也好,人民内部也好,不论你是党和国家的领导人,还是文艺工作者、普通老百姓,在真理面前人人平等,这个地方只能服从真理。”

    彭真这次讲话,是试图缓和当时文艺界、学术界的紧张局势,把批判引上说理轨道的。但他没有料到,这个正确观点竟成了他反对“文革”的一条“罪状”。

    “彭真同志不只是提出了‘真理面前人人平等’,首先他自己是身体力行的。”杨景宇回忆说:彭真有了一个观点之后,往往先征求身边工作人员的意见,尤其重视不同意见。他常对我们说:“‘官’当大了,本来就不大容易听到不同的意见,这是很危险的。在我身边工作,我讲了一个意见,如果你们都说赞成,那就等于还是我一个人的脑袋想问题。如果大家把不同的意见都提出来,那就成了几个脑袋加起来想问题,就可能想得更全面一些。听不同的意见有好处,自己错了,改正;当初想得不够周到,补充完善。总之,坚持真理,随时修正错误。”

    张春生认为,彭真的民主法制思想,法制是建立在民主基础之上,保障人民当家作主的。没有“真理面前人人平等”,也就没有科学意义上的法制;没有“法律面前人人平等”,也就没有真正意义上的法制。

    “主要奠基人”之称当之无愧

    19929月,彭真一度病危,一个晚上大出血2000多毫升。他感到自己“大限”已到,就跟家人、医生、护士、警卫、秘书等一一告别。他说,“人都会有这一天的。今天,让我们愉快地告别”,“我这一生,没有遗憾”。

    回忆那晚,杨景宇说,当时他们已在起草悼词。“初稿写的是,彭真是‘我国社会主义法制的主要奠基人之一’。当时,中组部的孟连昆同志在场,是代表组织审稿的。他看了初稿后说,若论我国社会主义法制的主要奠基人,就是彭真同志嘛!他亲手把‘之一’勾掉了。”悼词连夜报送中央常委审查同意。只是当时没用上,第二天早上彭真居然又奇迹般地缓过来了。5年之后,彭真去世,党和国家对他的评价是:“伟大的无产阶级革命家、政治家,杰出的国务活动家,坚定的马克思主义者,我国社会主义法制的主要奠基人,党和国家的卓越领导人。”

    杨景宇说,作为“我国社会主义法制的主要奠基人”,彭真当之无愧。他的民主法制思想是深厚的、完整的、丰富的,有理论,有制度设计,有方针政策,有工作方法,集中体现了党的智慧和新中国成立后政权建设经验。张春生认为,这与彭真的工作经历是密不可分的,也正是他的深厚法律功底的另一个来源。

    1954年一届全国人大第一次会议召开,刘少奇当选全国人大常委会委员长。大会之后,由于刘少奇的工作重点在党中央,具体主持全国人大常委会日常工作的担子就落在了时任副委员长兼秘书长的彭真肩上。在中央政治局中彭真分管全国人大常委会的日常工作,常委会不设党组,由彭真直接对中央负责。

    彭真说过,当时,中央政治局就是全国人大常委会的党组。毛主席说:彭真,人大工作你对中央直接负责,重大问题由你向中央报告。

    “从1954年人民代表大会制度正式建立开始,一直到1966年彭真同志被打倒,全国人大常委会的日常工作实际上一直都是由他具体负责的。”胡康生说。1980年春,杨尚昆接替彭真担任全国人大常委会秘书长。当时,杨尚昆就曾说过:“人大工作我是新兵,我要向彭真同志多请教。从1954年起,实际主持人大工作的就是彭真同志。”

    “文革”结束后彭真复出,先后担任五届全国人大常委会副委员长、六届全国人大常委会委员长。杨景宇回忆说,19801月,他随彭真到上海、广州调研,时任全国人大常委会委员长的叶剑英当时在广州。到广州后,彭真立即去看望叶帅。叶帅一见他就说:“彭真同志,咱们‘能者多劳’,今后人大工作就拜托你了。”

    “再说政法工作。开头,董必武同志是政务院政法委员会主任、分党组书记,彭真同志是副主任。董老德高望众,法律造诣很深,但由于他年事已高,身体又弱,实际工作实际上也是彭真同志主持的。”张春生说。

    19533月,考虑到董必武的身体情况,为了减轻他的工作负担,中央决定由彭真接替他的政法委分党组书记职务。工作这样调整后,董必武为政法委主任,彭真为副主任、分党组书记。之后,董必武每次离京休养,总是由彭真代理董必武的职务。一届全国人大第一次会议召开之前,具体主持人民法院组织法、人民检察院组织法、地方组织法三部法律起草工作的,就是彭真。董必武对彭真给予高度信任和充分支持,195475日他专门致函中央并毛主席,说他去年休假回京以后,由于健康原因,“实际上政法委员会的繁重工作都是彭真同志顶着”;由政法委负责起草的三部组织法草案“均由彭真同志督率主管部门起草,不久可以脱稿”。

    在这三部组织法草案起草过程中,为筹备一届全国人大第一次会议,毛泽东亲自主持宪法起草工作,彭真也参加了。此外,惩治反革命条例、惩治贪污条例都是彭真主持起草并向中央人民政府作法律草案说明的。

    “可以说,新中国这一时期的立法工作实际上就是彭真同志主持的。”杨景宇说,“当时中央政治局分工负责政法工作的,也是他。”

    党的八大以后,按照中央书记处分工,彭真协助小平同志负总责,分管政法、统战工作等。

    (下)

    1979年,彭真复出,直到1988年退出领导岗位,一直主持全国人大常委会的日常工作。

    “这10年,我看他是很想从体制上突破一些东西的。就人大来讲,就是要突破‘橡皮图章’,切实发挥国家权力机关的作用。”张春生说,“大家跟着他做了几件大事,确实有所突破:把等额选举改成差额选举,直接选举从乡级扩大到县级,审议法律案从‘一审制’改成‘两审制’(包含多审),有些看似立法程序问题,实际上是对‘橡皮图章’在相当程度上的突破。还有联组会议制度,等等。这几件事都是他倡导做的。”

    保证公民的选举权和被选举权

    民主选举是人民代表大会制度的基础,选举权、被选举权是人民管理国家的最重要的权利。1979年彭真恢复工作,三个月出台七部法律,其中很重要的一部就是选举法的修改,改革选举制度。

    “那次修改选举法,有两项重大改革:一是扩大直接选举范围,由乡级扩大到县级;二是将等额选举改为差额选举。两项改革都是为了实行真正的民主选举。”杨景宇说。

    “重视候选人提名问题,完善候选人提名方式,特别是选民有权联名提出候选人。”胡康生接着说,“还有就是有关罢免代表资格的规定。在代表任职过程中,选民或者选举单位有权罢免自己选出的代表,以此来保证代表必须始终代表人民的诉求和利益。与一些西方国家相比,这是我们的优势。”

    “上个世纪80年代是差额选举制度活跃的时期。”张春生边说边起身在书柜中找出了一份当年的统计资料,读了起来:

    1986年换届选举,就代表提名权来说,28个省、自治区、直辖市选举省级国家机关领导人员,代表联名提出的候选人共509个,经过酝酿讨论,大会主席团把其中的133名列入正式候选人,其中正职候选人46个。

    差额选举情况:省级领导班子正职选举中,有12个省的人大常委会主任、8个省的省长、15个省的法院院长、11个省的检察长实行差额选举。

    这次换届选举,福建省有40个县(市、区)、550个乡(镇)实行正职差额选举,占全省县、乡两级正职总数的一半以上;湖南省县、乡两级领导班子正职实行差额选举的,占82%

    张春生说,彭真高度重视差额选举,真诚尊重代表和选民的选举权和被选举权。选民、代表都很拥护这一制度。

    代表联名提出的候选人当选,自然就会有人落选。落选了怎么办?这个问题,彭真早在1979年就讲得很清楚。在选举法通过后的全国选举试点工作会议上,彭真讲了这样一段话:“既然是不等额选举,就必然有当选和落选的问题。选举过程,是干部、群众批评自我批评的过程。群众的提名和选举是一面很好的镜子,是对干部工作和各个候选人表现如何的一种鉴定。干部可以通过这面镜子来认识自己的优点和缺点。当选了要更好地为人民服务。没有当选的,应改正错误缺点,从各方面提高自己。有些人落选,也可能是由于群众还不了解,或了解得不全面,俗话说日久见人心,只要坚持不懈地努力工作,全心全意为人民服务,群众是会慢慢了解、认识的。”

    “总的来说,差额选举是民主选举制度的一大进步。”胡康生说。

    张春生认为,差额选举,重在保证选民的提名权。当年彭真曾讲过一个例子:1954年全国人大第一次会议选举国家主席,刘少奇主持会议,公布主席团提名毛泽东为候选人。刘少奇当场还再一次征求意见,问有没有别的代表团或别的代表提出另外的候选人。

    不是“唱对台戏”也不是“橡皮图章”

    1954年一届全国人大第一次会议的召开和第一部宪法的制定,是新中国民主法制建设的里程碑。此后3年,人大工作很活跃。从1957年下半年开始,国家政治、经济、社会生活开始出现不正常的情况。也就从这个时候开始,人民代表大会被称为“橡皮图章”。

    复出后的彭真在主持全国人大常委会日常工作中,一直是按照党的十一届三中全会关于发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针,推进人大工作的。

    推进人大工作,关键问题之一在于人大如何定位,如何处理人大与政府的关系。

    全国人大设立专门委员会后,彭真与新当选的专门委员会组成人员谈了一次话,其中讲了“全国人大和国务院的关系”问题。他说:“显然,全国人大(包括它的常委会及专门委员会)的职责和方针,决不是无原则的同政府唱对台戏的。当然,它也不是不问是非、等因奉此的‘橡皮图章’。”

    “这篇讲话并不长,全文只有800多字,但他为了讲这些观点却酝酿了好几天。为了把握得更准确,还专门抄了两页纸的要点,批送当时的几位中央领导同志看。”张春生说。后来,彭真离任时曾专门说:这届人大五年工作不是“橡皮图章”,我们交出去的是名副其实的人大工作。张春生说,“当时听了他的讲话,真的很感人。”

    19836月,在六届全国人大常委会第一次会议上,彭真以《做好省级人大常委会的工作》为题发表讲话,重点是“省级人大常委会和本级政府的关系”问题。他重申,“省级人大常委会在同政府的关系上,方针不是‘唱对台戏’,但也不是等因奉此、不问是非的‘橡皮图章’。方针是实事求是,以人民利益为根据,以宪法、法律为准绳,是就是,非就非。对的,就肯定,就支持;错的,就否定,就纠正。不批准就是否定。它错了,违法了,你也不管,那还怎么代表人民?”他还强调人大对“重大原则问题,该管就管,少一事不如多一事;日常工作问题,不必去管,多一事不如少一事”。

    提出“两审制”与“联组会制度”

    从1954年开始,全国人大及其常委会审议法律案,是学苏联采用的“一审制”,即当次会议提出法律案,当次会议就要表决通过。有些常委委员对此提出批评意见,说这是“强迫接受”,不给考虑、研究问题的时间,根本不可能发表什么中肯的意见。听了这些意见后,彭真在委员长会议上提出了法律案审议分步走的意见。他说:对于向人大常委会提出的法律案,第一次常委会会议确定是不是列入议程,这个法律案能不能成立;成立了,就把这个法律案发给常委会组成人员,同时交给专门委员会审议,让大家有一个考虑、研究的时间,在下次或者以后的常委会会议上再审议通过。

    委员长会议和常委会会议先后经过讨论,一致赞成彭真提出的设想,从此,“一审制”改成了“两审制”(包括多审),立法质量进一步得到提高。

    1986年,一场关于企业破产法的大辩论实录在中央电视台播放,引起全国注目。

    这场大辩论也给杨景宇、胡康生、张春生三人留下了深刻印象。因为这次持续多日的辩论,充分展示了联组会议制度的优势。

    按照以往惯例,全国人大常委会的会议形式,除召开全体会议外,审议议案一般采用分组会议形式。彭真主持全国人大常委会日常工作后,提出并建立了“联组会议”制度。所谓联组会议制度,就是在分组会议审议的基础上,召开联组会议,交流分组会议审议情况,进一步对议案的主要问题展开讨论或辩论,集思广益,逐步求得比较一致的意见。

    杨景宇介绍,制定破产法时,当时的国务院领导同志提出,企业经营管理不善就让它破产,断其后路,破釜沉舟,逼着它往前改革,这叫“倒逼改革”。有的常委委员不赞成这个改革思路,说现在还没有公司法、企业法,没有规定企业出生要符合什么条件,就先说死的问题,这叫“没有出生证先开死亡证”。听了这类不同意见,彭真说:开联组会,“让大家讨论吧”。会上,争论很激烈。有人说现在国有企业自主权还没有真正落实,价格制度也没有理顺,尚不具备实行破产制度的条件。有人说国有企业破产以后,债权债务关系怎么处理?工人怎么安置?许多问题都还没有研究清楚,就让它死,是不行的。

    “后来,还是争论不下。国务院来人说,彭真同志,您德高望重,您说句话吧。彭真说,全国人大及其常委会是集体行使权力、集体决定问题,大家都有平等的发言权,我只有一个发言权。这里可不是首长负责制。”杨景宇说,经过反复修改,这部法律最终还是通过了,但彭真提出了两条处理办法:一是作为试行法;二是最后一条规定“本法自全民所有制工业企业法实施满三个月之日起试行,试行的具体部署和步骤由国务院规定”。也就是说,在当时尚未出台的国有工业企业法在将来出台并实施满三个月之日起破产法再开始试行,试行的部署和步骤还需要国务院作规定。“彭真同志出的真称得上一个高招。”

    立法体制的重大改革

    1954年宪法规定,立法权集中由全国人民代表大会行使,全国人大常委会只有解释法律、制定法令的权力,没有立法权。19541024日,彭真致信刘少奇并毛泽东、中共中央,报告全国人大常委会最近工作的情况,其中提到“常委会首先要抓紧立法工作”。

    在当年1029日召开的全国人大常委会机关干部会议上,彭真讲话指出:“遵照毛主席的指示,常委会的一项重要任务是立法,可以分为起草法律、审查修订法律和解释法律三个方面,公布一个法律,全国六万万人民都要遵守。”

    “那时,彭真同志就说过,全国人大一年开一次会,立法跟不上。看来,立法光靠人大,常委会没有立法权,是不行的。”杨景宇说。

    1982年宪法以1954年宪法为基础,总结实践经验,扩大了全国人大常委会的职权,其中很重要的一项就是全国人大常委会与全国人大共同行使国家立法权,这是一项重大改革。19821126日,彭真在向五届全国人大第五次会议所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中,提出:全国人大常委会是全国人大的常设机关,可以经常开会,进行繁重的立法工作和其他经常工作。适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。

    按照1954年宪法的规定,地方人大及其常委会更没有立法权。1979年,彭真在主持修改地方组织法时,根据中央和地方适当分权的原则,规定省、自治区、直辖市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在同宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下,可以制定和颁布地方性法规,报全国人大常委会和国务院备案。1982年宪法肯定了这一规定,1986年又在再次修改的地方组织法中规定,省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区人大常委会批准后施行。

    “这是我国立法体制的一项重大改革。”杨景宇说,“彭真同志从制度上推动并落实了全国人大及其常委会共同行使国家立法权,地方人大及其常委会可以制定地方性法规,民族自治地方可以制定自治条例和单行条例,再加上经济特区立法,就形成了我国现行的统一而又分层次的立法体制。如果没有这些立法体制上的重大改革,在短短30年就形成中国特色社会主义法律体系是不可能的。”

责任编辑: 马冬潇
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