办好五十七位委员的议案
张春生
编者按：今年是全国人民代表大会的六十华诞。中国人民代表大会制度理论研究会和本刊共同推出“人大故事”专栏。我们试图用一个又一个精彩的故事，一个又一个经典的事例，记录人大工作前行的脚步，记录人民代表大会制度六十年来的辉煌历程。
1986年1月10日，六届全国人大常委会举行第十四次会议。国务院向这次会议提出了《中华人民共和国义务教育法（草案）》的议案。1月13日这一天，国家教委主任何东昌在全体会议上对义务教育法草案作了说明。
义务教育法的立法宗旨是以法律推进国家实行九年义务教育。1月10日，国务院常务会议在讨论《中华人民共和国义务教育法（草案）》的时候，国家教委报告说：建国以来，我国基础教育有了巨大发展，从根本上改变了旧中国文盲占80%的状况。据1984年秋季统计，初等教育适龄儿童入学率达95%，城乡小学毕业生升入初中的也占到66%。但是，当前基础教育仍很薄弱。合格的师资和必要的校舍、设备严重缺乏，教育质量普遍偏低，在相当多的农村，小学教育尚未普及，新的文盲仍不断产生。这种状况，同建设富强、民主、文明的社会主义现代化国家形成尖锐矛盾。
常委会组成人员在审议这个草案的时候，一致认为，通过制定义务教育法，以法律推进国家实行义务教育，是关系民族素质提高和国家兴旺发达的一件大事。我国义务教育法的实施，在中国发展史上将占重要地位，它不仅使普及九年义务教育得到有力的法律保证，有利于从根本上改变我国基础教育的薄弱情况，而且对促进社会主义物质文明和精神文明建设具有重要意义。
考虑到我国的现实国情和基础教育的薄弱情况，在制定和实施义务教育法的同时，中共中央和国务院作出了实施九年义务教育的部署，把全国分为三类地区，分阶段、分步骤地实施：
约占全国四分之一的城市、沿海各省发达地区和内地少数发达地区，在1990年大多按质按量地实现九年义务教育。
约占全国一半的中等发达程度的城镇和农村，在1990年前应抓紧按质按量地普及初等义务教育，同时积极准备师资、校舍、设备等条件，争取在1995年左右实现九年义务教育。
约占全国四分之一人口的目前经济仍较困难的地区，要随经济发展，采取多种形式，积极进行不同程度的普及义务教育的工作。
常委会审议义务教育法草案的热烈局面是历史上少有的。审议中提出的意见、建议很多，又聚焦在两个问题上：一是实施义务教育的师资问题。一些委员提出，基础教育的薄弱，一个最为紧迫的尖锐问题是中小学教师数量不足，水平不高，外流严重。解决问题的根本出路在于加强师范教育，搞好在职培训并采取积极有效措施，提高教师的社会地位和生活待遇，吸收优秀人才从事中小学教育工作。二是普及教育的经费问题。有些委员提出，长期以来，普教经费欠账太多，加上近几年新增加的开支和物价上涨等因素，抵消了很大一部分，真正用于改善教学条件的钱所剩无几。因此，必须坚决执行中央提出的教育经费的“两个增长”（在今后一定时期内，中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长）要求，大力增加基础教育经费。
聚焦的这两个问题，都同增加对基础教育的经费投入密切相关。
常委会会议上，有57名常委会委员提出了“国家应增拨专项经费用于加强师范教育的议案”，其中心内容是，鉴于目前师资匮乏、水平不高的现状，要求国家财政划拨15亿元专款加强师范教育，培养合格师资。
这是一份切中现实、有理有据的议案，同时，从现实国家财力状况来看，又是一份办理起来难度较大的议案。
按照全国人大组织法的规定，常委会组成人员十人以上可以向常委会提出属于常委会职权范围内的议案，由委员长会议决定是否提请常委会会议审议。如果提请审议，接下来就要作出决定，由国务院执行。反之，如果委员长会议不提请常委会会议审议，委员长会议就应向提案人作出说明和解释。
57名委员就增加教育经费问题一道提出议案，在人大工作的历史上是没有先例的大动作。作为主持全国人大常委会工作的彭真，认为这是一件应当办的大事情。他想先和国务院领导沟通一下，办理这件事情的可能性。于是，他请王任重副委员长（兼任财经委员会主任委员）与国务院领导沟通，请其考虑这个问题。国务院领导最初的答复是，国家财政比较紧张，增拨15亿元是不现实的。况且，“七五”计划期间的基本建设投资和各项支出，在中央计划工作会议上已经定了下来，难以再拿出这一大笔钱。
国务院领导的答复表明了解决这个问题的难度。作为委员长的彭真，面对的是“两难局面”。“如果将议案提交人大常委会讨论，那一定会通过，这就等于强加于国务院，形成僵局不好。如果撤销这个议案，这么多人大常委会委员提出的合理议案竟不能成立，这是违背全国人大组织法和议事程序的。”他让张承先和吴波召集提案人开会商量，提出暂且缓议的意见得到提案人同意，这就给协商解决问题提供了周转时间。
全国人大常委会副委员长陈丕显也同时给国务院主持教育工作的副总理李鹏打电话，请他通报一下近年来和“七五”计划期间国家财政关于教育投入的情况。
全国人大教科文卫委员会和财经委员会于3月10日、3月11日分别约请财政部副部长李朋，就教育事业投入问题，向两个委员会分头作了口头汇报。
接着，1986年3月25日，全国人民代表大会举行了六届四次会议。这次会议的一项重要议程是审议义务教育法草案。经过近三千名代表审议修改，4月12日这一天，通过了这部法律。代表大会会议上，增加基础教育投入又一次成为热点问题，有49位全国人大代表提出了国家财政拨款教育经费的意见和建议。
先是常委会57位委员的议案，接着又是49位全国人大代表的意见、建议，问题集中在增拨教育经费问题上，这集中反映着人民群众对基础教育投入不足的意见和对办好义务教育的期待。
一时间，这件事成了代表、委员直到委员长会议关注和热议的焦点。在财政收入不高的现实状况下，应不应增加财政对中小学教育的投入，用什么办法增加投入，各种想法都提出来了。
4月17日，陈丕显副委员长收到了国务院副总理李鹏报来的一份材料，内容是财政部关于近年来财政对教育投入的测算数字。测算的结果是：无论从对各类学校学生平均开支情况，还是按全国总人口计算的平均教育事业费开支情况，自1978年以来都是增加的，与文革前的1965年相比，增加幅度更大。其中，普通高等学校学生平均每生开支由1978年的1843.88元增加到1984年的2228.59元，增长21%；普通中学平均每生开支由1978年的39.81元增加到1984年的107.62元，增长170%；小学平均每生开支由1978年的16.53元增加到1984年的38.58元，增长133%。此外，材料还报告了“七五”期间教育事业费总安排的增加幅度。材料所隐含的意思是，教育经费的增长情况已经很不错了。
代表和委员中有一种意见，在财政不宽裕的条件下，应当压缩基本建设投资，甚至酝酿筹建的三峡工程可以不上，这样一来，教育经费问题、增加工资问题等就都解决了。
王任重副委员长兼任着财经委员会主任，对财政经济工作考虑得比较多。4月16日下午，他向常委会副秘书长王厚德谈了自己的想法。王任重说，义务教育法在实施过程中，中央和地方不增加投入是实现不了的，但增加教育经费人大不适宜提具体数字。提得很具体，中央和国务院不好办。作为代表的建议办理，在财政允许条件下，中央和地方都增加一点是可以的。教育还是要多渠道筹资，只依靠中央财政是不行的。湖北省今天财政拨款2000万元修校舍，河北农民帮学校盖房子，都做得很好。压缩基本建设项目很困难，大多是能源、交通、原材料项目，其他的没有多少项目可压。我不同意借这个机会否定三峡工程，一场大水就会损失掉造三峡工程的钱。
4月17日，彭冲副委员长召集常委会秘书长、副秘书长开会，提出要向中央反映代表和委员的意见，不是一般地反映，而是提出有数字有分析的报告，让中央了解到2000年达到义务教育目标，有什么具体困难。
当天晚上9点，彭真把王厚德约到家中说，1月份的常委会会议上有57名委员提出这件事，这次大会又有49名代表提出类似的意见和建议。按照全国人大组织法的规定，这49名代表提出的意见和建议可以反映给国务院研究。但是，57名常委会委员联名提出的议案，是要依法交付全国人大常委会审议的。彭真提出，要严肃认真地办理这件事，不能敷衍了事。他要王厚德通知，明天召开委员长会议，专题研究义务教育和经费问题。
王厚德向彭真报告，人大教科文卫委员会提出组织调查组，分头去经济发达地区、中等发达地区和困难地区调查中小学教育情况，彭真表示同意。
4月18日，在陈丕显主持下，召开委员长会议，专门讨论了义务教育问题。
列席会议的教科文卫委员会副主任委员张承先介绍了教育经费问题。张承先说，财政部着重讲的是整个教育经费，我们提出的是增加普通教育的经费。“六五”期间所增加的教育经费幅度不小，1979年到1985年年均增加15.8%，高过财政收入增长的7.24%。但是普通教育的经费少，中小学人均费用还没有恢复到50年代，比那时还要低。1984年小学生人均经费32.88元，其中人头费占了24.75%，修缮费占了4.67%，业务费2.8元。中学生人均经费101.89元，其中人头费占65.4%，修缮费占18.32%，业务费15元。过去退休人员归民政部门发退休金，现在从教育经费中开支。加上物价上涨因素，中小学教育经费票面价差高了，但实际低于50年代水平。
耿飚提出，根本问题是义务教育经费是多少，如果把经费投入重点放在高校，下面就没有什么钱了，义务教育法就很难实行，教师待遇也上不去，小学校舍的条件也很难改善。教育没有好的基础不行，小学搞不好，大学也上不去。
叶飞提出，我们搞九年制的义务教育，是很艰巨的。建议中央专拨经费搞义务教育，但只靠中央也不行，中央和地方要分别承担，困难地方中央要支持。“七五”期间停建三峡工程，教育经费就全有了。
严济慈提出，要减少浪费就可以提高教育经费，培养师资要注意师范生的培养。1920年全国有六个高等师范，现在师资水平很差。
廖汉生提出，经费问题，我的意见是从基建砍一块来解决问题，否则无法解决。多少年都说基建搞大了，老是控制不住，首先还是个思想问题。
廖汉生发言后，彭真讲了自己的意见。他说，今天开会就是为了认真抓好实施义务教育法，不要讲空话。
彭真说，回顾一下历史经验有好处，1906年清朝政府就提出《强迫教育章程》，旧中国历届政府都提出普及教育和义务教育，都成为官样文章。现在，人民掌握了政权抓什么？两件大事，一是生产，一是教育。这两件事抓不好，搞什么“四化”，是化不了的。在抓生产的同时，还有一条就是抓教育。列宁有句话，大意是在一个文盲充斥的国家是建不成社会主义的。
彭真说，法有了，就要抓落实，不说空话，要实打实，一定要认真抓上去。义务教育是基础教育，是最重要的基本建设。搞教育不是挤基本的生产，不是挤交通、能源那些必要的生产。但有些可以缓一些，可大可小。人大的大楼缓建一下意义大。增加经费也不是去挖高等学校，大专院校是为了提高科学水平的，这也是战略任务。在普及的基础上才能提高。现在是经费需要很多，投的钱很少，这个矛盾要解决。否则会重蹈清政府的覆辙。要下决心一步步搞起来。经费的筹措一是中央，二是地方，不发动地方是搞不好的。目前，地方要紧的是修理危房，在乡里发动群众就可以搞成。
彭冲接着说，不下力量就可能达不到义务教育的规划指标。教育部提供的材料说明教育投入的总水平是不断增加的。但义务教育的经费不足，还有师资问题，有人说有50%的中小学师资不合格，这就要下决心培养提高。根本还是个决心问题。
建议向中央写出有分析的报告，提出有数据、有分析、有措施的建议方案。现在可以考虑先由教科文卫委员会牵头，财经委员会参加，分三类地区做一些调研，提出材料，再开会研究。还是要两条腿走路，中央下决心，地方下决心。对老少边穷地区要重点帮助，不然还是解决不了。会议同意组织调研组，对中小学教育状况进行调查研究。
这次会后，陈丕显向中共中央反映了全国人大代表、常委会委员关于增拨义务教育经费的意见和委员长会议的一些考虑。主持书记处会议的胡启立即向胡耀邦总书记做了汇报。两位中央负责同志都认为，应当重视代表和委员的意见，同意人大组织调研组对义务教育问题进行调研。之前的全国政协会议上，千家驹委员也对教育工作提出了批评和建议。胡耀邦说，千家驹的意见要听，要让人讲话。胡耀邦说，我们这么一个大国，建设好不容易。大家敢讲话，都是想把事情办好。胡启立向陈丕显提议，人大的义务教育调研组可以请千家驹、费孝通一道参加，他们都不是常委会委员，不知能不能参加？陈丕显说，可以参加，还可以找一些专家一道调研。
4月29日，全国人大教科文卫委员会根据委员长会议的决定，组成四个调研组。其中：综合组主要研究“六五”期间中小学教育投入情况和“七五”期间的安排情况，其他三个调查组分赴江苏、湖南、四川开展调查调究。调研组有国家教委、计委、财政部等部门的同志参加，“五一”节后开始行动。
在这一期间，彭真先后两次找了王厚德。一次是5月9日，彭真提出，1月份57位常委会委员提出的是一份议案，按照全国人大组织法的规定是要列入常委会会议议程的，不能不了了之。怎样处理这个议案，要研究一个意见。一次是5月17日，彭真提出，增加教育经费，是57位委员的议案和49位代表的建议，是有道理的。提出的问题不解决，仍然还是一言堂。学校危房问题，由国务院发个文件通知，限各地半年内解决。对边远地区，中央可以帮助。我们现在要拿出一个解决办法，不要等调查组回来再解决。调查组回来，谁能作结论？
为了推动这一问题的解决，彭真和王任重商量，由王任重给国务院领导写信，进一步沟通情况，表明全国人大常委会的意见，希望这件事得到比较妥善的解决。彭真自己和国务院领导直接通了电话。对方答应让财政部尽可能想办法为中小学教育增拨一些经费。关于学校危房问题，准备由党中央、国务院发个通知，责成各地抓紧修缮解决。
5月22日召开的委员长办公会上，彭真向副委员长们报告了工作进展情况。他再次肯定了57位委员和49位代表提出的议案和建议是“好的建议，对义务教育工作有推动、鞭策作用”。
在全国人大和国务院共同努力下，增拨教育经费的问题，终于有了着落。
1986年6月16日至6月25日，六届全国人大常委会第十六次会议举行。在6月24日的联组会上，财政经济委员会副主任委员汇报了57名常委会委员联名提出的增拨教育经费议案的解决情况。吴波说，国务院领导对这个议案非常重视，今年3月即决定增拨6亿5千万元的教育经费。最近，国务院又根据国家计委、财政部的建议，决定在“七五”期间中央财政安排补助地方的发展师范教育、义务教育的专款，再增拨6亿5千万元，合计共增拨13亿元。常委会组成人员听后，对此表示满意。
彭真在联组会上讲话说，这几次会议，代表和委员提意见最多的是教育立法和教育经费问题。赵总理说，先挤了6亿5，这次又挤了6亿5，共13亿元。离57位委员提出的数目还差2亿元。应当说，代表和委员的提议是合理的，对发展义务教育有很大推动。他又向列席会议的各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志说，现在是落实的问题。还有个危房要解决。房子一倒，把孩子压在里边，这绝对不行。我们的学校应当是“校校无危房，班班有教室，人人有课桌”。但是，做到这些，光靠中央不行，再发挥两个积极性，上下一齐动手，各方都来支援，教育才能办好。
