2013年9月9日—12日，由全国人大常委会副委员长严隽琪带队，全国人大常委会委员、教科文卫委员会副主任委员任茂东任组长的义务教育法执法检查组，对青海省贯彻实施义务教育法情况进行检查。检查组听取了青海省、西宁市、海西州、格尔木市政府及其发改、教育、财政、人力资源和社会保障、编制等部门的情况汇报，召开了3次校长、教师代表座谈会，并实地考察了4所不同类型的农村学校、民族学校和寄宿制学校。这次执法检查正值教师节期间，检查组还在西宁市湟中县走访了“全国最美乡村教师”马复兴。全国人大常委会委员、教科文卫委员会委员冯长根、教科文卫委员会委员沈岩、全国人大代表程苏、潘永兴参加了检查。现将这次执法检查的有关情况报告如下：
一、青海省实施义务教育法的基本情况
青海省高度重视义务教育法的实施，始终把义务教育放在优先发展的战略地位。经过多年努力，全省义务教育不断取得新成果，逐步实现了从“两基攻坚”到“巩固提高”、从“资源不均”到“初步均衡”、从“基本普及”到“质量提高”的可喜变化。
1.农村义务教育经费保障机制逐步完善
近年来，青海省依法逐年提高教育经费投入，由2010年的106.2亿提高到2012年的196.6亿，增长了85%，预算内教育经费占财政支出的比例达到15.34%，义务教育全面纳入财政保障范围。自实施农村义务教育经费保障机制以来，青海共投入资金44.8亿元对农牧区58.1万学生免除学杂费，免费提供教科书，补助寄宿生生活费，全省城乡与全国同步实现了免费义务教育。针对冬季取暖期较长的问题，在农牧区增设取暖专项补助，东部两市（西宁、海东）、环湖地区（海北、海西、海南）、青南三州（玉树、果洛、黄南）按取暖期限长短分别补助80、110和160元。根据自然环境、生活成本等因素，多次提高寄宿生生活补助，环湖地区、青南三州小学的生均标准分别达到1400、1500元，初中达到1600、1700元，均超过小学1000元、初中1250元的国家标准。全省42万中小学生享受到营养改善补助，占农村义务教育阶段在校生的72.4%。以上各项政策的落实，有效改善了农牧区学生的生活水平。
2.义务教育师资队伍建设不断加强
青海省从增加编制、优化结构、提高水平、保障权益等方面，努力打造一支高质量的师资队伍。2013年，率先实行城乡统一的教职工编制标准，由原来的小学师生比1∶21提高到1∶19，初中由1∶15.2提高到13.5。根据省内地区间自然条件差异，按照基本编制的5%、10%、15%核定附加编制，新增编制2137名，其中98.5%安排给农牧区中小学校。特岗计划、免费师范生计划的实施，为农牧区补充了一批紧缺学科教师和双语教师，优化了教师队伍结构。依托国培计划和省级培训项目，2010至2012年共培训中小学教师4万余人次，提高了参训教师的教学能力。各地积极实施倾斜政策，稳步提高农牧区教师工资收入。2013年，青海省给予乡镇及以下中小学教师人均每月360元补助。2012年，海西州小学、初中教职工每月人均收入分别达到5105、5176元。西宁市对农村边远学校的3000名教师按人均每年2000元进行奖补，激发了基层教师工作热情，稳定了农牧区学校教师队伍。
3.义务教育均衡发展有效推进
青海省通过实施专项工程、开展对口支援、帮扶特殊群体入学等综合措施，不断优化资源配置，大力推进义务教育均衡发展。2010年以来，先后实施了中小学校舍安全、标准化建设、农村初中校改造、农村教师周转房等工程，总建设规模317万平方米，有效改善了教学用房、食堂、宿舍以及教学仪器、图书等基础设施条件。西宁市还实施了校园环境和文化提升工程，湟中县葛家学校优美的校园环境、浓厚的文化氛围给检查组留下了深刻印象。教育对口帮扶支援机制正在发挥作用，2013年秋季起省内东部地区选派331名教师赴青南三州支教，海西州为薄弱学校选派300名教师补充到教学一线。同时加大对特殊群体入学保障力度，全省特殊教育学生入学率达78%，西宁市对残疾学生实行15年免费教育资助，全省6.8万名流动人口子女就近在公办义务教育学校学习。格尔木是一个流动人口为主的城市,30万人中近三分之二是外地户籍人口，当地政府把流动人口子女入学纳入全部义务教育管理,与当地学生一视同仁,享受同等免费教育。
4.义务教育教学质量稳步提高
青海省将德育贯穿学校教育各个环节，渗透到学科教育全过程，促进学生德智体美全面发展。2012年以来，各地开展了“快乐学习、幸福成长”、“阳光体育”、“书香校园”等丰富多彩的实践活动，结合基础教育课程改革，积极探索实施素质教育，创造教师培育成长、学生快乐学习的良好氛围。如湟中县葛家学校的国学经典诵读、格尔木市第十二中学的书画展览、长江源民族学校的舞蹈表演等深受家长和学生喜爱。同时大力推进教育教学改革，开展初中毕业生综合素质评价，将40%优质高中招生指标分配到薄弱初中学校。转变教育教学方式，推广学案教学、小班化教学的研究与实践，探索高效课堂教学模式，科学提升教育质量和教学水平。
二、青海省实施义务教育法存在的问题与困难
尽管青海在贯彻实施义务教育法，全面推进均衡发展方面取得了一定成效，但青海教育集中了西部地区、高原地区、民族地区、经济欠发达地区办教育的所有困难和特征，发展中仍面临许多困难和挑战。
1.经费保障水平整体偏低
虽然青海省这几年对义务教育投入增幅较大，但总体上看，当前的经费保障仍是低水平的、“小财政办大教育”的矛盾依然突出。目前的投入多是保基本、保运转，紧靠自身力量难以实现快速发展。如省内经济较好的格尔木市，2012年本级预算内教育经费约5.5亿元，占到地方财政支出的19%，本级支出压力很大。当地反映，现在中央支持的教育项目，一般都要求地方配套一定比例的资金，但受经济发展、财政收入等因素的制约，地方政府面临较大的配套资金压力。另外，青海省是全国最后实现“普九”的地区之一，2011年底才通过“两基”国家验收，大部分基础指标与全国平均水平相比仍有一定差距。如全省中小学生均建筑面积分别为10.8、5.9平方米，低于15、13平方米的国家标准。
2.农牧区学校专项教师编制不足
青海省通过统一城乡编制标准、提高附加编制幅度、清理挤占的教师编制等措施，在一定程度上缓解了农牧区缺乏教师的矛盾。但一些部门和学校向检查组反映，农牧区中小学专项教师编制依然不足，特别是一些教学点学生人数少，按照师生比难以配齐教师。如西宁市88个教学点中，学生数不足40人的有45个，最少的一个只有3名学生，按师生比配备教师不符合实际。寄宿制学校缺乏宿舍、食堂、卫生等管理人员，只能聘任临时人员或由一线教师兼任。民族学校双语教师严重不足，双语教学只能额外配备相应的语言教师。长江源民族学校是一所寄宿制的民族学校，校长在座谈中坦言，人员不足使他们在寄宿管理、卫生安全、课程安排等方面承受了很大压力。
3.推进均衡发展任重道远
青海省自然环境艰苦，人口分布和区域发展不均衡，东部两市农村中小学人数占全省的60.35%，其余环湖、青南地区的六州不到40%，这决定了义务教育均衡发展任务将是长期的。地广人稀、人口分散的特点，也决定了农牧区教学点存在的必要性。按照国务院关于“农村小学1至3年级学生原则上不寄宿，就近走读入学”的要求，全省教学点由原来的188恢复到455所。一些教学点办学条件简陋，教学设施短缺，而且工作、居住条件艰苦，很难留住教师在这里长期任教。条件相对较好的西宁、格尔木，随着旧城区改造和大量流动人口的涌入，优质教育资源短缺问题突出，大班额现象比较严重。近年来实施的校舍安全、薄弱学校改造、标准化建设等工程项目，整体上尚处于硬件改善的初级阶段，师资队伍的软件实力也难以满足百姓的期待与需求，巩固提高和均衡发展任务非常艰巨。
4.控辍保学任务依然繁重
由于家庭经济困难、人口流动频繁、不重视子女教育等原因，青海一些地区仍存在辍学现象。检查组在海西州了解到，初中学校防流控辍的任务很重，个别家长和监护人依法送子女入学的意识淡薄，初中生外出务工现象时有发生,加之该州流动人口多,学生流动性大,在一定程度上影响了义务教育阶段学生的入学率和巩固率。格尔木市第十二中学反映，该校约有1700名学生，90%以上为流动人口子女，每年的流动人数都在200人次左右。有些学生甚至不与学校打招呼而“消失不见”，随同父母举家搬迁，寻找起来非常困难。这一情况在格尔木市中小学校普遍存在。
5.绩效工资没有发挥激励作用
义务教育绩效工资的实施，进一步提高了广大教师特别是农村教师的待遇。但有校长反映，绩效工资的实施效果并不理想。绩效工资分为两部分，70%的基础性工资按月随基本工资发放，30%的奖励性工资考核发放。很多学校为了不挫伤教师积极性，没有根据多劳多得、优劳优酬的要求调剂发放奖励性工资，而是按平均数兑现给每位教师，内部分配差距不大，很难调动教师积极性，没有发挥激励导向作用。
三、贯彻实施义务教育法的建议
1.加大对西部地区经费支持力度
针对西部地区经济总量较小，财力薄弱的实际情况，建议在做好保底线、保基本的基础上，进一步加大对西部地区义务教育基础设施投入力度，加大对特殊问题、特别困难的专项扶持力度。如可以设立专项资金对保留和恢复的教学点给予重点扶持。在教育项目专项资金安排上，可以降低地方财政配套比例，必要时免除地方配套资金。2012年启动的中小学标准化建设工程，青海省总投资估算48亿元，希望中央能够全额支持，推动西部艰苦地区教育项目顺利实施。
2.增加农牧区学校专项教师编制
有关部门应加强对教师编制问题的研究，以学生数为基数，结合学校班级数、班级人数、教学点等因素核定教师编制。在结构上将教师编制分为基本编制、附加编制和专项编制。基本编制实行城乡统一标准，附加编制根据情况适当提高幅度，消除城乡差别，促进教育公平。针对农牧区和基层小规模学校存在的实际困难和特殊需求，建议增设专项编制，切实解决民族学校双语教师、村小和教学点教师、寄宿制学校管理人员不足的问题，充实农村基层教育教学工作。
3.持续推进义务教育均衡发展
西部地区要坚持改革与发展同步推进，充分发挥后发优势，实现义务教育均衡发展的战略目标。首先，要认识到义务教育均衡化目前还是初级性的、不稳定的，要充分利用多种媒体平台，加大宣传力度，深化思想认识，牢固树立义务教育均衡发展理念。其次，根据新农村建设和城镇化发展，结合本地实际，做好学校布局规划工作，办好必要的教学点，处理好就近方便就学和规模效益的关系，最大限度满足交通不便地区学生就近入学需求。第三，加快中小学标准化和寄宿制学校建设，改造城区面积较小的“麻雀”学校，提升中小学信息化教育水平，多种形式解决流动人口子女和留守儿童入学问题，切实办好每一所义务教育学校。
4.完善控辍保学的责任规定
义务教育法对不送适龄儿童、少年入学的，仅给予当事人批评教育，责令限期改正的处罚。建议法律进一步明确政府、教育部门、学校、教师、家长的责任，特别是在人口居住分散，流动性较大的地区，更要强化监护人的法定责任。同时尽快建立健全全国中小学学生电子学籍管理系统，为及时掌握学生流动、转学、入学情况提供基本信息。
5.加强对西部地区教育教学的专业支持
青海省政府及其教育厅认为，东西部地区义务教育的差距更多是教育理念、方法和教学能力的差距。建议进一步落实好义务教育法关于经济发达地区支援经济欠发达地区实施义务教育的规定，用好青海藏区六州与六省市对口支援政策，扩大对口支援的援助面与援助内容，希望东部地区在优秀师资、课件等资源上给予更多支持。通过“走出去、请进来”的方式，建立东部地区名校和西部地区薄弱学校对口帮扶机制，建立校长、教师培训挂职轮岗、互动交流机制，加快提升西部地区教师整体素质。
