受全国人大常委会的委托，今年8月下旬至9月底，上海市人大常委会执法检查组认真开展了义务教育法贯彻实施情况的监督检查活动。现将有关情况报告如下：

    一、执法检查的基本情况

    此次执法检查具有以下特点：一是指导思想明确。总结上海义务教育工作的特点和做法，为国家推进义务教育工作提供参考；分析上海义务教育工作存在的困难和问题，提出进一步完善义务教育政策法制环境和改进执法工作的建议，推动上海义务教育实现高位均衡发展。二是检查重点突出。完全按照全国人大常委会的要求，把义务教育经费保障和管理、农村教师队伍建设、促进义务教育均衡发展、提高义务教育质量作为检查重点。三是工作程序规范。市人大常委会高度重视此次执法检查,成立了以钟燕群副主任为组长的执法检查组，成员包括教科文卫委员会委员、部分常委会组成人员、部分全国人大代表和市人大代表。执法检查组精心设计工作方案，严格按照程序组织调研活动，并向市政府办公厅发文，明确执法检查的步骤和要求。四是听取意见广泛。听取市教委、市发展改革委、市财政局、市人力资源社会保障局、市审计局等部门的汇报，并提出做好执法检查的具体要求；赴普陀、杨浦、青浦、崇明等区县进行了实地视察，听取上述区县政府及相关部门的汇报，并进行座谈；召开全市教育督导工作情况座谈会、部分中小学校长和市人大代表座谈会；向全市17个区县人大常委会征求相关意见和建议。五是代表参与积极。全国人大代表、市监察局副局长花蓓和部分市人大代表参加了相关活动，有的市人大代表全程参与。代表们在调研中深入了解有关情况，积极提出意见建议；调研结束后，又参与执法检查报告的修改工作，提出不少建设性意见建议，对提高执法检查工作实效发挥了重要作用。

    二、上海市贯彻实施义务教育法的做法和成效

    近几年来，上海市和区县两级政府认真贯彻实施义务教育法，抓住上海作为国家教育综合改革试验区的重大机遇，坚持“为了每一个学生终身发展”的理念，不断探索完善管理制度，加大财政保障和全市统筹力度，推动义务教育均衡发展，重视教师队伍建设，努力提升义务教育质量。执法检查组认为，上海贯彻实施义务教育法的情况总体上是好的、令人满意的。

    （一）成立教育体制改革领导小组，完善义务教育推进机制

    为推进《上海中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的实施，提升上海的人才优势和智力优势,凸显教育在促进经济发展方式转变、推进“四个率先”、建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的重要作用,在市委、市政府的重视下，本市于2010年成立了由市委副书记和分管副市长任双组长，市教委、市发展改革委、市财政局等24个委办局领导为成员的教育体制改革领导小组，为推进教育改革发展提供了强有力的组织保障。这也是上海义务教育工作不断取得新成效的一条重要经验。

    在领导小组的正确指导下，市政府各相关部门共同关心、支持、推进教育科学发展的合力初步形成。一是建立了例会制度，对涉及全市教育改革和发展、需要全体成员单位共同协调的重大问题，召开全体会议讨论决定；对涉及某一类教育、需要部分成员单位协调解决的问题，召开专题会议讨论决定。二是形成了议决事项落实机制，市政府办公厅根据会议决定形成纪要，下发至各成员单位及议题相关单位，各部门和单位及时落实有关工作。

    根据对义务教育负总责的要求，各区县政府立足实际，积极履行法定职责。一是加大财政投入，实行区域统筹，优化义务教育资源配置，推进义务教育公共服务的均等化。二是创新工作机制，积极对接国家教育综合改革试点项目，提高义务教育质量，推进义务教育现代化。三是强化各部门、各街镇的统筹协调，举全区县之力，破解义务教育发展的瓶颈和难题。

    （二）市和区县政府共同努力，不断完善义务教育经费保障、统筹、监管机制

    近年来，市和区县两级政府不断加大财政投入，为义务教育发展提供坚实的财力保障。同时，加大市级财政统筹力度，加强经费监管，不断提高义务教育经费的使用效益。

    一是不折不扣地落实义务教育经费法定增长的要求。近三年来，本市各区县政府将义务教育经费全面纳入财政预算，予以全额保障，认真落实义务教育经费“三个增长”的法定要求。如2012年，各区县义务教育财政拨款202亿元，比上年增长10.72%，高于财政经常性收入增长3.64个百分点。小学生均经费支出18839.33元，比上年增长6.26％；其中生均公用经费支出6148.18元，比上年增长11.55％。初中生均经费支出24485.17元，比上年增长6.32％；其中生均公用经费支出8094.14元，比上年增长11.31％。教职工年人均工资收入比上年增长1.63%。（详见附件一）

    二是建立了以“三个统筹”为核心内容的市级财政统筹机制。2012年，实施财政义务教育投入机制改革，以进一步缩小区县间生均经费差距。首先，统筹分解落实各区县财政教育支出比例目标。围绕国家下达的财政教育支出占公共财政支出15%的目标要求，综合考虑各区县的在校学生规模、生均经费水平、财政投入力度等因素，合理分解财政教育支出占地方公共财政支出的比例。其次，统筹安排市对区县财政教育转移支付。按照重点向郊区县和人口导入区县倾斜的原则，将教育经费增量部分，统筹安排用于远郊和农村地区发展义务教育。第三，统筹个别教育生均经费较高区的财政教育资金。对个别人口导出、生均经费水平明显高于全市平均水平的中心城区，采取“限高”的措施，在实现“三个增长”且教育投入达到公共财政支出15%的基础上，统筹其一部分财政教育资金，专项用于生均经费水平偏低的困难区县义务教育发展。2012年，市财政将黄浦区2.2亿元、静安区1.2亿元的教育经费，统筹用于支持郊区基础教育发展。通过市级统筹，中心城区与郊区生均教育经费差距得到控制。崇明县的小学和初中生均教育经费支出均已超过全市平均水平，分别位居全市第5位、第9位。

    三是加强义务教育经费监管。形成了人大监督、财政和审计部门专业监督、教育主管部门委托第三方监管、学校日常监督相结合的监管体系。从2006年起，实行以义务教育均衡发展为重点的公示公报制度，通过信息公开，督促各区县政府依法保障义务教育经费投入。实行财政与教育部门联手的机制，加大对教育投入的督导力度。

    （三）城乡一体化推进，有效提升农村教师队伍素质

    近年来，上海坚持“控制数量、提高质量、城乡统筹、逐步均衡”的原则，把提升教师综合素质作为提高义务教育质量的重要举措，按需、均衡配置师资，加强交流培训，保障教师待遇，教师队伍特别是农村教师队伍得到稳定和发展。

    一是按需保障教师编制。根据远郊区县人口大量导入、教育规模快速扩张的实际情况，逐年增加教育单位和教师编制总量，优先保证教师招录，及时配足配齐合格教师。严格按照规定规范用工，不使用代课教师，无挤占、挪用和截留中小学教职工编制的现象。

    二是完善引导城乡学校师资均衡配置的政策。出台政策，鼓励优秀人才从中心城区学校向郊区学校、从优质学校向薄弱学校流动；推动特级校长交流，设立特级校长柔性流动指标，凡经流动指标评定为特级校长的，需跨区县到郊区薄弱学校、农村学校或新建学校任职2年；对有农村学校教学经历的教师，在职务评聘上给予倾斜；对自愿到郊区农村地区任教，签订5年以上合同的高校毕业生予以奖励。

    三是加强农村教师分类培训。从2012年起，实施见习教师规范化培训制度，郊区新任老师在一年见习期内到市、区县两级教师专业发展学校进行标准化培训，缩短新教师成长周期。从2002年起，为郊区英语教师举办暑期强化培训班，至今共有1059名教师参加了培训。从2008年起，实施远郊区县薄弱学校师资队伍质量提升工程。从2009年起，对以招收随迁子女为主的民办小学专任教师开展全员培训，共有5214名教师参加了培训。

    四是保障教师待遇。2009年，义务教育学校实施绩效工资以来，本市做到“两个持平”，即远郊农村义务教育教师的平均年收入与中心城区教师基本持平，义务教育教师的平均年收入与市级公务员基本持平。郊区教师的收入水平，比实施绩效工资前有了显著提高，为稳定农村义务教育师资队伍提供了有力保障。如远郊的崇明县，小学教师2008年平均收入为67000多元，2009年上升为95000多元，增长41%，教师队伍得到稳定，岛内教师回流，不少大学毕业生也愿意到崇明的中小学任教。

    （四）完善教育资源配置机制，基本实现义务教育均衡发展

    市、区县两级政府深入推进义务教育均衡发展，着力解决人民群众不断增长的高质量教育需求与供给不足的矛盾，切实缩小城乡之间、区域之间、学校之间办学水平差距，办好每一所学校，保障适龄学生都能接受良好义务教育。

    一是以常住人口为基数配置教育资源。2008年，市政府提出要以常住人口为基数配置教育资源。“十二五”期间，计划完成356个义务教育学校建设工作。2008—2010年，在城郊结合部和郊区集镇已建设义务教育学校144所，努力缓解城郊结合地区教育资源紧缺的状况。各区县还充分运用实有人口信息管理系统，及时做好生源摸底预测工作，根据本地区的生源情况，确定对口招生范围，确保符合规定的适龄学生都有机会接受义务教育。

    二是加大优质教育资源辐射郊区的力度，推动优质教育资源共享。首先，建立了城郊结对帮扶机制。原9个中心城区分别与9个郊区县建立了教育对口合作交流制度。其次，实行对口办学。推进中心城区品牌学校赴郊区新城和大型居住社区办学，已有15所中心城区品牌学校开展对口办学，与新建学校实行师资统一调配、课程统一管理、考核统一实施，提升了郊区新办学校的起点。第三，实行委托管理。从2007年开始，由政府出资购买专业化服务，委托优质学校或教育中介机构管理相对薄弱的农村中小学校。共有109批次学校和机构参与了委托管理，使许多农村学校从“生源流失”转变为“生源回流”。第四，各区县建立健全区域合作共享机制。通过组建教育集团、教育联盟等形式，形成区域优质教育资源共享辐射的良好局面。如普陀区实行优质教育资源的“圈链点”战略，即确保东西南北中都有一流学校，形成优质资源圈；依托优质高中、高校等各种资源，构建教育发展链；开展素质教育实验校、先进校创建活动，培育大量优质教育点。杨浦区以优质学校为核心，成立了四个教育集团，包括20所学校1万多名学生，集团内部实施教研联动、教师流动、文化互动、课程走动等策略，以强带弱，共同提高办学水平。

    三是保障进城务工人员随迁子女的受教育权。多年来，市、区县两级政府严格执行“两个为主”的要求，率先建立进城务工人员随迁子女义务教育全纳制度，保障他们平等享有接受义务教育的权利。2010年，实现所有随迁子女接受义务教育全部免费。2012年，共有53.8万余名随迁子女在上海接受义务教育，其中，40.2万余人在公办学校就读，占总数的75%左右；另有13.6万余人在157所政府购买服务的民办学校就读。对这些民办学校，各级政府还不断加大投入，改善其办学条件，将师资培训、财务管理、教学管理等全部纳入区县教育行政部门的工作范畴，不断提升其管理水平和教育质量。

    （五）建立“绿色指标”评价制度，提升义务教育质量

    为了实施素质教育，促进学生德智体美全面发展，市和区县政府采取了一系列措施，如推进课程改革，减轻课业负担；实施体教结合、医教结合，落实每天体育锻炼一小时，杜绝挤占体育课时，增强学生体质。其中，最具特色、效果较好的措施有两个。一是实施“绿色指标”评价。2011年11月，上海在全国率先实行了中小学生学业质量综合评价“绿色指标”（包括学业水平、学习动力、学业负担、师生关系、教学方式、课程领导力、社会经济背景与学业成绩相关度、品德行为、体质健康、跨年度进步等10项指标），努力做到“不再以一把尺子衡量学校”，而是从学校自身实际出发，用多元标准评价学校的成长性。二是推进“新优质学校”建设。从全市选出43所不挑选生源、不集聚资源、不争抢排名的普通学校，引导每所学校以学生发展为本，以内涵建设为重点,围绕课程与教学改革，关注每个学生发展，创建品牌和特色，将“办好家门口每一所学校”的理念落实到位，对义务教育办学水平整体提升产生了积极影响。

    经过市、区县两级政府的长期努力，上海义务教育入学率、巩固率一直稳定在99.9%,内涵发展成效明显,教育质量稳居高位。成立教育体制改革领导小组，举全市之力推动教育发展，得到国务院领导的高度肯定。实施中小学生学业质量综合评价“绿色指标”，得到国家教育部的高度认可，并把它作为教育评价体系改革的先进经验向全国推广。2009年，在教育部的支持下，上海参加了经济合作与发展组织（OECD）的国际学生评估项目（PISA）测试。结果显示，上海学生阅读、数学、科学三项成绩均居65个参评国家和地区的首位，并且成绩比较均衡，高水平学生成绩与发达国家相当，而相对低水平学生成绩则远远高于OECD国家的平均水平，校际差异小，不同家庭背景的学生都能受到同样高质量的教育。

    三、贯彻实施义务教育法的问题和建议

    执法检查组认为，虽然上海贯彻实施义务教育法取得了显著成绩，但仍存在一些亟待解决的问题。有些是上海层面应该关注研究的，有些需要国家层面强化宏观统筹和分类指导，完善相关的法规政策。主要是：

    （一）部分区县出现结构性教育资源短缺，亟需创新人口管理制度，加快城镇化进程

    在推进义务教育发展过程中，上海面临的最大问题是非户籍常住人口持续不断地增加，对城市承载能力构成严峻挑战（详见附件二）。2010年，上海常住人口为2300万人，其中非户籍常住人口达到900万。2012年，上海常住人口达到2380万人，其中非户籍常住人口960万人。外省市来沪务工人员及其随迁子女不断流入成为人口规模持续增长的主要原因。目前，随迁子女占全市小学生总数的40.6%，郊区为47.4%，有的区县超过50%，部分区县政府不堪重负。为此建议，市政府加强调查研究，加大统筹力度，积极保障随迁子女接受义务教育的权利。同时，建议国家在李克强总理提出的城镇化建设思想的指导下，加强人口流动趋势的分析预测，引导人口有序流动，创新人口管理制度，减轻特大型城市的人口压力。

    （二）绩效工资制度缺乏增长机制和激励机制，需要及时予以完善

    上海义务教育绩效工资实施四年多来，一直维持在最初改革的水平上，没有逐步增长，影响了教师的积极性。而且，由于激励作用不明显，出现“多劳不多得、少劳一样得、不劳照样得”的现象，形成了新的“大锅饭”，影响了教师特别是骨干教师的积极性，不利于教育质量的提高。为此，建议市政府抓紧研究完善绩效工资制度，建立正常的增长机制，不断提高教师的收入水平；完善激励机制，给予学校更大的自主权，鼓励优秀教师“多劳多得、优劳优酬”，激发普通教师提高自身素质的主动性和积极性。同时，希望国家加强监督和指导，督促各地及时完善义务教育绩效工资制度。

    （三）根据各地义务教育发展水平，实施分类指导

    全国各地义务教育发展的阶段不同，面临的任务也不同。如何加强对不同地区义务教育的分类指导，建立适合各省区市实际的义务教育发展推进和考核机制，成为日益紧迫的现实问题。上海义务教育学校的办学条件已经达到较高水平，发展重点已经从硬件建设转向软件建设，改革重心已经从均衡配置教育资源转向提高教育质量。为此，建议国家关注发达地区义务教育的全面发展和内涵建设，鼓励率先实现均衡发展的地区进行探索创新，不断满足人民群众对高质量教育的需求。

    （四）教育费附加的使用效率有待提高，建议国家及时完善相关政策

    国务院1986年制定的《征收教育费附加的暂行规定》，实施27年来从未修订，其中关于使用范围的规定过于狭窄，仅限于改善基础教育以及初、中等职业技术教育的教学设施和办学条件。随着教育费附加收入的不断增长和义务教育办学条件的日益改善，这一规定已明显不符合义务教育发展的实际情况。为此，建议国家及时修改相关政策法规，逐步放宽教育费附加的使用范围，允许列支师资培训、课程建设、人才引进、学生社会实践等软件建设方面的费用，提高教育费附加的使用效率。

    附件：1.上海市落实义务教育经费“三个增长”情况（2010—2012年）

    2. 2008—2012年在沪接受义务教育随迁子女人数

    附件一

    上海市落实义务教育经费“三个增长”情况

（2010—2012年）

    附件二

    2008—2012年在沪接受义务教育随迁子女人数

    2008年以来，义务教育阶段随迁子女人数由40.17万人增长到2012年的53.8万人，增加13.6万余人，增幅为33.9%。2013年为57.4万人。