根据全国人大常委会办公厅《关于委托检查义务教育法贯彻实施情况的通知》要求，省人大常委会于9月3日至6日对全省贯彻实施义务教育法情况进行了执法检查。在听取了省政府及教育厅等有关部门关于贯彻实施义务教育法情况的汇报后，组成两个检查组，由省人大常委会副主任宋远方和省人大常委会委员、教科文卫委员会主任委员王文升分别带队，赴淄博、滨州；德州、聊城四个市及所属的四个县进行了检查。期间，检查组听取了市、县政府关于贯彻实施义务教育法工作情况的汇报，召开了有当地人大、政府及有关部门负责人和人大代表、中小学学校校长、教师、家长代表参加的座谈会，并实地察看了20余所义务教育阶段学校，取得了较好效果。检查组总的认为，义务教育法实施以来，全省各级政府认真贯彻实施义务教育法，义务教育投入不断加大，素质教育扎实推进，中小学办学条件不断改善，学校布局进一步优化，县域义务教育均衡发展得到了有效落实，流动人口子女上学问题和教师队伍建设得到全面提升，全省义务教育工作进入了全面和均衡发展的新阶段。现将检查情况报告如下。
一、贯彻实施义务教育法的主要做法和成效
近年来，我省各级政府始终把教育工作摆到优先发展的战略位置，把巩固和发展义务教育作为提高国民素质，建设人力资源强省的重要基础工作来抓，加强领导、健全机制、完善制度，依法维护公民接受义务教育的权利，促进了全省义务教育质量和水平不断提高。主要做法和成效是：
（一）认真贯彻实施义务教育法，法定职责意识明显增强
我省各级认真学习贯彻义务教育法，依法治教的意识不断增强。特别是新的义务教育法颁布实施以来，我省在全国率先召开了教育工作会议，重新制定出台了《山东省义务教育条例》，依照教育法律法规的要求，制定了《山东省中长期教育改革和发展规划纲要(2011—2020)》，确定了我省义务教育事业发展的各项目标，明确要求各级政府加强组织领导、完善体制机制、落实法定职责。省人大常委会先后组织了两次义务教育法执法检查、一次政府教育投入视察、两次听取教育工作汇报，针对义务教育等方面存在的问题，督促省政府认真研究解决。全省各级政府将县域义务教育均衡发展作为促进教育公平、办好人民满意教育的重要举措，纳入县（市、区）党政领导干部年度考核内容。通过多种形式不断加大对各级政府、教育行政部门、中小学校和全社会的宣传力度，为该法贯彻实施营造了良好氛围，推动了义务教育事业的发展。
（二）财政教育投入不断加大，义务教育经费保障水平明显提高
各级政府认真落实义务教育法关于经费保障的各项法定职责，不断加大财政投入力度，将义务教育全面纳入公共财政保障范围。一是全面实现了义务教育财政经费“三个增长”。各级政府始终把教育作为财政支出的重点领域予以保障，2012年全省公共财政教育支出达到1312亿元，占公共财政支出的比重达到22.2%，其中义务教育支出达到594亿元，占教育支出的45%；全省城乡小学和初中生均公用经费补助标准分别提高到600元和800元，实现了义务教育财政拨款、生均预算内教育事业费、教师工资和生均预算内公用经费“三个增长”；全部免除城市和农村义务教育阶段学生杂费，建立起覆盖城乡的免费义务教育体系，为义务教育事业发展提供了更加有力的财力支撑。同时，全省投入资金44.82亿元，彻底解决了全省农村义务教育债务，为城乡义务教育均衡发展提供了有力保障。二是义务教育经费保障机制改革不断深化。目前，我省已建立完善了省级统筹，各级财政分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。为足额落实改革资金，省财政结合中央补助，对东、中、西三类地区分别按40%、60%和80%的比例给予补助，并全部承担地方课程教科书所需资金。同时，根据各地校舍规模、财力状况、工作成效等因素，实行“以奖代补”政策，激励引导各地校舍安全建设的积极性。各级政府严格按照确定的经费分担办法，认真落实经费分担责任，将改革资金足额列入了财政预算。截止目前，我省各级财政共安排农村义务教育改革资金338.79亿元，其中省财政安排89.96亿元，确保了改革政策顺利实施。三是规范财务管理，资金使用得到有效监管。各级按照义务教育“以县为主”管理体制的要求，不断健全预算制度，加强资金管理，确保义务教育经费保障机制改革各项政策落实到位。全省138个县（市、区）均成立了财务管理核算中心。中央专项资金和省、市、县农村义务教育经费保障机制改革专项资金全部通过县级财政部门开设的中央专项资金特设专户和地方专项资金特设专户进行核算，并建立了定期汇报和限期整改机制，确保专款专用；同时，指导学校按照“两上两下”程序将各项收支全面纳入部门预算，实现了中小学经费“校财局管”和“统一管理、集中核算”。为提高资金使用效益，各级围绕农村义务教育经费保障机制改革实施情况、中小学教育收费及财务收支情况、校舍安全工程、农村中小学布局调整情况进行专项审计和审计调查，对于义务教育专项资金和经费使用中发现出问题，加大整改和处罚力度，促进了义务教育经费和中小学财务管理规范化。
（三）优化资源配置，义务教育均衡发展迈出新的步伐
为推动义务教育科学健康发展，我省出台了《关于推进县域义务教育均衡发展的意见》、《县域义务教育均衡发展督导评估实施办法》等一系列政策措施，提出以均衡配置教育资源为基本政策导向，以实施中小学办学条件标准化建设为载体，以提高薄弱学校办学水平为重点，力争2015年率先实现县域内义务教育均衡发展。一是中小学办学条件标准化建设有了新的突破。为使义务教育阶段办学更加规范，我省制定下发了《普通中小学办学条件标准化建设计划》和《普通中小学基本办学条件标准（试行）》，要求城乡学校在设置、用地、校舍、设施设备、师资等方面要统一建设标准，并作为县域义务教育均衡发展验收的前提条件。各级政府按照省政府要求，多方筹集资金，积极实施农村中小学校舍维修改造、“两热一暖一改”、教学仪器更新、图书及教学挂图配备工程，有效地改善了义务教育阶段特别是农村中小学办学条件。目前，全省校舍安全工程共投入资金323.75亿元，开工面积4733.13万平方米，竣工面积4568.47万平方米。小学和初中拥有图书分别达到11308.60万册和9316.75万册，初中学校教学仪器设备总值达到37.58亿元。二是义务教育学校布局调整趋于合理。省政府及有关部门按照“实事求是、稳步推进、方便就学”的原则，及时出台了《关于做好义务教育学校布局工作的意见》，对各地的学校布局调整工作进行严格调控，重点撤并部分校址过于分散、生源及师资不足的农村学校和教学点，合理进行学校布局调整。通过积极推进居民小区配套学校建设，在农村留守儿童较多、边远山区和交通不便地区设置寄宿制学校并适当保留小学和教学点，加强考核督导严格控制学校规模和班额等措施，保障了适龄儿童就近入学，“择校热”、上学远等群众关心的热点问题初步得到遏制。目前，全省义务教育学校布局与学龄人口居住分布基本适应，学生就学半径一般不超过2公里。三是特殊群体学生资助政策体系实现了全覆盖。各级政府不断完善特殊群体和贫困学生资助政策，全省普遍建立了以政府投入为主，多渠道助学为辅，“助、补、减、免”多种形式的学生资助政策体系。目前已将特教学校生均公用经费补助标准提高到4200元，对所有农村义务教育阶段学生免费提供教科书及《新华字典》，对农村家庭贫困寄宿学生按照不低于10%的比例发放生活补助，并全部免除义务教育阶段进城务工人员随迁子女的借读费和杂费。据统计，目前有义务教育阶段进城务工人员随迁子女54.6万人在流入地入学，并在学习地参加高中阶段招生考试。这些政策和措施有力的保障了家庭经济困难学生、进城务工人员随迁子女、农村留守儿童和残疾儿童等特殊群体接受义务教育的权利。
（四）积极推进素质教育，义务教育质量明显提高
我省各级始终把素质教育作为教育工作的战略主题，认真落实国家和省教育体制改革一系列部署要求，着力构建素质教育长效机制，增强全社会重视和关心素质教育的意识，全省义务教育质量有了明显提高。一是加强政策引领，办学行为得到进一步规范。为全面推进以素质教育为主要内容的综合改革，逐步建立起“政府主导、规范管理、课程核心、评价引领、督导保障”的工作机制，我省出台了《关于深入贯彻实施〈中华人民共和国义务教育法〉大力推进素质教育的意见》和《对违规从事普通中小学办学行为责任追究办法》等一系列政策措施，建立健全违规办学行为问责机制，对于不执行国家和省确定的教育教学制度、划分重点学校或设置重点班、违反规定授课和布置作业等违反规定的办学行为追究行政责任，进一步规范了办学行为，保障了素质教育各项政策落到实处；同时，重点选择17个县（市、区）的51所普通中小学校，着力培育一批教育思想先进、办学行为规范、学校管理科学、课程方案落实、课堂教学高效、师资队伍优良、育人环境优化、教育特色鲜明、学生综合素质高，在省内有较强示范作用和知名度的改革创新样板学校，发挥了示范带动作用。二是基础教育课程制度改革取得初步成效。为建立国家、地方和学校课程相结合，必修课程和选修课程相结合，具有山东特色的基础教育课程体系，我省在积极落实基础教育课程方案、加强义务教育阶段校本教研等工作的同时，出台了《关于深化基础教育课程改革全面提高教育质量的意见》，提高了课程管理、课程实施的质量和水平；建立了中小学全员育人导师制、中小学班教导会、中小学生校外社会实践档案等制度，重点把德育教育纳入学生生活、实践全过程；通过组织开展“学生每天一小时校园体育活动”，建立学生体检健康卡和档案，切实开好音乐、体育、美术及通用技术、综合实践活动课程，全面提高了学生身心素质。三是积极推进评价考核和招生考试制度改革。近年来，我省将做好中小学评价与考试制度改革工作作为全面推进素质教育的一项重要工作来抓，出台了实施意见，在全省全面推行初中学生学业考试制度，以学业考试取代升学考试，提倡和鼓励用等级公布学业考试成绩；建立初中学生综合素质评价成长档案，实施初中学生基础性发展目标科学评价制度，提高了对学生考核评价的科学性、综合性和全面性；采取指标生分配政策，将优质高中招生指标60%以上分配到各初中学校（有的地方已经达到85%以上），从根本上改变了以升学考试分数作为唯一录取标准的做法，为促进学生全面、健康发展，提高义务教育阶段教育教学质量创造了良好环境。
（五）教师队伍结构进一步优化，综合素质明显提高
各级政府高度重视教师队伍建设，认真落实教师聘用、岗位管理、培训、职称等各项政策措施，实现了教师队伍结构进一步优化，综合素质明显提高。一是中小学教职工编制管理制度得到规范。我省制定了《关于调整中小学教职工编制标准的意见》，在全国率先统一了城乡中小学教职工编制标准。《意见》规定，各县（市、区）在控制编制总量和人员结构的前提下，由教育部门具体分配和调整各中小学校教职工编制，全面实施岗位管理和竞聘上岗制度，切实解决非教学人员比例过高、优秀的管理和教学人员脱离教学一线等问题。二是农村中小学教师结构趋于合理。为解决教师资源配备不均衡等问题，我省制定了《关于进一步加强农村中小学教师队伍的意见》，规定以县为单位，按不超过农村中小学教师编制总量5%的比例核定部分教师机动编制，全部用于补充农村中小学。省财政对于毕业后自愿到财政困难县和农村中小学工作满3年的高校毕业生，补偿其学费或国家助学贷款本金，增强大学毕业生到农村、基层地区任教的积极性。三是教师业务水平明显提升。我省制定下发了《山东省高素质教师队伍建设计划》，“十二五”以来每年投入2500余万元，通过大力实施“齐鲁名师建设工程”、“齐鲁名校长建设工程”、“骨干教师海外研修工程”、“万名骨干教师培训工程”，“农村中小学教师素质提高工程”、“中小学教师全员远程研修工程”等措施，培训中小学教师181.5万人次，促进了全省骨干教师队伍建设。四是教师待遇得到妥善解决。我省在全国率先推开深化中小学教师职称制度改革工作，出台了《中小学岗位设置结构比例指导标准》，建立统一的中小学教师职称制度体系，将小学高级教师岗位结构比例由1%提高到3%，中级岗位由40%提高到43%，并重点向农村、偏远地区和薄弱学校倾斜，打破了中小学教师评聘高级职称的“天花板”，畅通了义务教育学校教师晋升渠道。同时，积极推进义务教育学校实施绩效工资工作，确保义务教育教师平均工资水平不低于当地公务员。
二、面临的主要困难和问题
从检查的情况看，虽然各级政府在贯彻义务教育法，促进义务教育事业发展方面做了大量工作，取得了显著成效，但也还存在一些不容忽视的矛盾和问题。
（一）义务教育经费保障任务仍然艰巨。根据我省今年财政预算，全省教育经费需要投入1518亿，义务教育经费将占43%，达到650多亿元，确保完成年度法定支出的目标压力很大。在检查中了解到，我省各地在义务教育投入方面还面临着很大的困难和矛盾：有的地方政府教育投入不足，财政保障能力偏弱，保持“三个增长”的任务十分艰巨；有的地方校安工程、办学条件标准化、教师培训经费保障乏力，存在大量“短板”；全省中小学人均图书、仪器设备等多项生均指标低于东部乃至全国平均水平，其中人均校舍面积仅为5平方米，居全国第28位；要想确保实现国家与我省签署的到2015年实现全省所有县（市、区）县域义务教育均衡发展的目标任务，在中小学办学条件标准化建设方面尚需增加资金投入281.58亿元，仍需要很大的努力。
（二）城乡和区域间义务教育发展仍然不够均衡。有些地方办学条件薄弱，学校校舍、活动场地、图书资料、体育器材、实验室装备严重不足；部分农村中小学达不到基本办学标准，基础设施、教学设备、教学环境等与城区存在较大差距；部分寄宿制学校生活设施严重不足、条件简陋、后勤管理和服务不到位，无法满足学生就餐、住宿、医疗需求；个别地方忽视对大量农村薄弱学校的改造，将有限的资源集中用于城市学校建设，甚至斥巨资建设少数“门面学校”，造成城乡投入差距进一步拉大。
（三）义务教育布局调整不够规范。个别地方农村义务教育学校撤并过度，导致部分学生上学路途变远、交通安全隐患增加；有些地方城镇居民小区配套学校建设缺少统一规划，学校建设缺位；有些寄宿制学校条件差、吃饭难的问题没有得到很好解决。同时，也有少数农村学校布局调整不到位，教学点过多、规模效益低、教师不足，办学质量难以保证。
（四）中小学教师结构性缺编矛盾仍然比较突出，师资队伍建设亟待加强。虽然我省教师编制总体超编，特别是农村中小学教职工超过核定编制6.9万人，但是，有些地方仍然存在英语、计算机、科学、音体美等学科专任教师不足；部分农村教师年龄大、学历低、知识结构老化，不适应新课改和素质教育的需求等突出问题，有的地方教师补充比例不足自然减员人数70%，教师队伍结构性“超编缺人”现象仍然比较突出。现行教师激励机制和政策对于农村中小学、教学点及条件艰苦地区倾斜力度不够，导致农村中小学教师从农村到城区单项流动，影响了农村中小学教师队伍的稳定和教学水平的提高。
（五）城镇教育资源紧张的问题日益突出。随着城镇化步伐加快和进城务工人员的保障政策的实行，产生了以送子女进城就学为目的的务工群体，导致城镇教育资源相对供应不足。突出表现为学校班额过大。据统计，全省小学66人及以上的超大班额共有10218个，其中，城镇的9231个，占90.34%；初中66人及以上的超大班额共有8696个，其中，城镇的8002个，占92.02%。
（六）扎实推进素质教育任重道远。有些地方对于推进素质教育认识不到位，没有把素质教育回归到德智体美全面发展的党的教育方针上来，把素质教育简单等同于艺术、体育等技能教育，缺乏对学生德育工作的充分关注；一些地方正确的教育政绩观树立的不够牢固，不同程度地存在片面追求升学率的倾向；有些学校学生课业负担过重的现象没有得到彻底扭转，教师及管理队伍建设还不能完全适应素质教育要求；现行招生考试、评价考核制度改革亟需深化，素质教育长效机制的形成任重道远。
三、几点建议
针对执法检查过程中发现的问题，执法检查组就进一步做好义务教育法贯彻实施工作提出以下建议：
（一）提高认识，加大义务教育法宣传贯彻力度
党的十八大作出了建设教育强国，基本实现教育现代化的战略部署，为义务教育科学发展提出了新的明确要求。建议国家从义务教育发展的实际出发，适时修订义务教育法，特别是在法律责任方面要增加罚则内容，强化各级教育行政综合执法手段，以保证教育法规执行到位，彻底解决义务教育法执法偏弱的问题。同时，各级政府要强化措施，采取多种形式和途径，广泛深入宣传义务教育法，深化依法促进义务教育事业发展的认识，充分调动社会各界、广大人民群众关心、支持义务教育的积极性和主动性，增强使命感和责任感，为努力办好人民满意的教育，建设人力资源强国打下坚实基础。
（二）强化措施，确保义务教育经费投入的落实
义务教育法规定各级人民政府是义务教育经费保障的主体。建议各级政府要优化财政支出结构，依法落实义务教育经费法定增长指标，保证新增教育经费优先用于义务教育均衡发展。同时，充分发挥财政资金的引导和杠杆作用，重点支持经济欠发达地区办学条件标准化建设，对于标准化建设有成效的地方和学校要给予奖励和补助。另外，要加强对义务教育经费管理使用的监督检查，确保教育投入的各项政策落实到位。由于我省在办学条件标准化建设方面许多生均指标偏低，建议国家充分考虑山东省经济发展不平衡，人均财力较为紧张的实际，通过设立专项资金、加大转移支付力度等措施，对我省中小学办学条件标准化建设给予支持，以确保完成国家规定的义务教育均衡发展目标任务。
（三）注重公平，促进义务教育均衡发展
深入推进义务教育均衡发展是一项战略性任务。建议各级要树立“面向所有学校、面向所有学生”的理念，将义务教育均衡发展纳入各地政府政绩考核的指标体系，作为检验社会公共服务体系建设的重要内容，完善县域义务教育均衡发展推进机制和督导评估制度，落实义务教育法和国家《中长期教育改革和发展规划纲要》所确定的义务教育均衡发展目标任务。要科学规划义务教育学校布局，特别是要推进农村中小学校办学条件标准化建设，健全城镇小区配套义务教育学校的规划、建设和交付使用制度，加快缩小区域和城乡间教育差距，促进义务教育均等化。要依法保障进城务工人员子女，农村留守儿童等特殊群体平等接受义务教育的法定权利，努力实现所有适龄儿童少年“上好学”。
（四）加强师资建设，努力提高教育教学水平
教师是履行教育教学职责的专业人员，是教育活动中的重要主体。建议各级要结合本地教育教学的实际，研究制定义务教育阶段教师队伍建设的专项规划，在合理确定教师编制标准的同时，根据农村教学点教学任务的实际需要，加强一专多能教师培养。要充分利用现行机动编制政策抓紧补充音体美、计算机、心理健康、小学科学、小学英语等农村中小学急需的教师。建议国家建立农村中小学教师特殊津贴制度，在职称评聘和绩效工资等方面，在城乡统一的基础上，再向农村一线教师给予重点倾斜，彻底解决农村学校教师“留得住”和城镇教师“下得去”的实际问题。各级政府要积极推进教师教育综合改革，完善县域内城乡教师定期交流制度，加快教师教育基地建设，引导和鼓励城市优秀校长、教师到农村中小学任教，加强对农村义务教育学校校长、教师的培训工作，彻底改变当前我省中小学教师队伍学历和专业技术职称水平总体偏低的现象，真正打造一支政治坚定、专业精通、群众满意，适应形势与任务发展要求的师资队伍。
（五）实施教育改革，积极推进素质教育
全面实施素质教育是教育改革和发展的战略主题，是贯彻党的教育方针的时代要求。针对当前教育观念、体制、结构和教学方法等方面还存在的薄弱环节，建议各级要进一步转变观念，树立科学的教育发展观和正确的教育政绩观，端正办学指导思想，改进和创新人才培养模式，着力形成有利于素质教育发展的教育体系结构和制度环境；要不断加强未成年人思想道德建设，将社会主义核心价值体系融入国民教育全过程；要充分利用我省作为国家基础教育综合改革实验区的政策优势，搞好基础教育课程、教育教学、教育评价制度和考试招生制度改革，依法保障适龄儿童和青少年学习的基本权利，尊重学生身心发展特点和教育规律，使学生生动活泼、积极主动地得到发展。
