同志们：

    这次全国人大教科文卫委员会和31个省、市、自治区人大教科文卫委员会及国务院有关部门召开食品安全地方立法研讨会，共同探讨食品小作坊、小摊贩管理的立法问题。研讨会开得很好。会议开始，海南省人大常委会副主任康耀红同志发表了热情的致辞。白克明主任作了讲话，对食品安全地方立法提出了一些重要指导思想。国务院食安办和国家食品药品监督管理局的同志介绍了食品小作坊、小摊贩的监管情况，6个省（市、自治区）重点介绍了食品小作坊、小摊贩监督管理方面的立法情况。大家进行了深入地讨论，就食品安全地方立法情况、立法重点和难点等方面充分发表意见和建议。通过介绍和讨论，大家对加快食品生产加工小作坊和食品摊贩监管立法的重要性及如何立好这部法，认识更清楚、思路更明确了。大家提出的建议，请国家食安办、食药局认真研究。根据会议讨论的意见和我个人的体会，归纳下面三方面问题，供大家参考：

    一、地方立法情况

    从会议讨论的情况和提供的资料看，目前已有一些省（市、区）将食品小作坊、小摊贩的具体管理办法列入立法计划。宁夏、上海、浙江等地已率先颁布实施地方性法规，还有部分省（市、区）的法规草案拟于近期提请人大常委会审议，也有些省（市、区）制定了地方政府规章或其他规范性文件。总体上看，各地都有在认真研究，积极推进。

    从立法形式和做法上看，食品小作坊、小摊贩的地方立法各省（市、区）做法不一，大体可分为以下三种：一是由省（市、区）人大常委会颁布实施食品小作坊小摊贩管理条例等专门地方性法规；二是由省（市、区）人大常委会颁布实施食品安全法实施条例等综合性地方性法规，将食品小作坊小摊贩具体管理办法纳入其中；三是分两步走，先由省级人民政府及其有关部门制定政府规章或其他规范性文件，待条件成熟时，再制定地方性法规。

    二、地方立法和监管中要注意处理好的几个关系

    食品安全法涉及食品小作坊小摊贩的规定主要是第二十九条第三款和第三十条。内容可分为三部分：一是对食品小作坊、小摊贩及其监管部门的原则要求。即应当符合法律规定的与其经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理。二是授权立法的规定。即关于食品小作坊小摊贩的具体管理办法由省区市人大常委会依据食品安全法制定。三是对食品小作坊小摊贩的鼓励措施，即县级以上地方人民政府鼓励食品生产加工小作坊改进生产条件；鼓励食品摊贩进入集中交易市场、店铺等固定场所经营。

    彻落实食品安全法对食品小作坊小摊贩的有关规定，我认为应注意处理好以下几个方面的关系：

    （一）规范与发展的关系。既要予以规范，保证食品安全，又要促进食品小作坊小摊贩健康发展。这不仅是食品安全法的具体要求，也是由食品小作坊小摊贩的特点决定的。食品小作坊、小摊贩肩负着补充市场经济和调节人民生活的重要作用。食品小作坊小摊贩生产的食品价格便宜，是大部分低端消费人群的首选。有许多小作坊加工的食品是传统食品，富有特色，深受群众喜爱；而且食品小作坊、小摊贩容纳了大量就业人口，生产经营收入是许多家庭的主要生活来源；而且其经营方式灵活，点多面广，方便群众。这些特点决定了我们应当承认并允许食品小作坊小摊贩的存在，鼓励其健康发展。但这并不意味着我们可以对其放任自流。由于生产条件简陋、管理水平不高、部分经营者食品安全意识淡薄等因素，食品小作坊小摊贩成为食品安全监管的薄弱环节，事故频发，所以必须予以规范，加强监督管理。但是要做到管、扶并重，寓监督检查于服务、指导之中，政府和有关部门要给予更多的支持和关怀，既使他们生产经营的食品安全卫生，让人民群众吃得放心，又让他们健康发展。

    （二）规范与保护特色的关系。既要予以规范，又要注意保护特色。许多食品小作坊生产的食品，是传统食品、风味食品，富有地方特色、民族特色，有群众喜爱的风味和外观，既受群众欢迎，又是弘扬中华饮食文化的重要载体。立法规范中，在保证食品安全的前提下，应尽力保留其风味、特色。有些小作坊加工的传统食品，其配料、添加剂既没有国家标准，也没有行业标准、地方标准，有关部门应研究制定可供操作的标准。配料、添加剂也可以学习福建沙县的办法。前几天看中央新闻台报道，沙县的小吃店开到全国许多大城市，甚至开到港澳台、日本、韩国、澳大利亚，但配料、添加剂在沙县集中生产、集中配送，既保留了小吃食品的特色，又保证了生产经营的小吃食品安全，由于规模化生产，还提高了食品质量，降价了生产经营成本。

    （三）加强监管与方便群众的关系。许多食品小作坊、小摊贩生产条件简单，生产工艺落后，卫生状况也不好，但却能长盛不衰，关键是群众购买方便，价格便宜。所以在立法和监管中，要充分考虑群众的意愿和市场选择的力量，加大政府投入和扶持力度，帮助他们改善生产经营条件，改变小、散、乱的状况，走规范化，标准化经营的路子，保障生产经营的食品安全。

    三、地方立法中要解决好的几个重点、难点问题

    一部法规可能有众多条款，但关键的几条搞好了，定义和限制规定得清晰准确了，就是一部高质量的法规。我认为食品生产小作坊小摊贩监管办法，在如下几个重点问题上定义和限制要尽量规定得清晰准确，避免过于原则和宽泛。

    （一）监管体制。食品生产经营的监管大体可分为两种，

    一种是分段兼管，一种是集中监管。食品安全法把食品从田头到餐桌按环节分成种植养殖、生产加工、市场流通和餐饮消费四个环节，由各监管部门实行分段监管。食品生产加工小作坊和食品摊贩，如果实行这种监管模式，关键是把“段”界定清楚，做到既不留空白，也不相互交叉，避免实践中互相扯皮、踢皮球。食品安全法授权各省、市、自治区人大常委会制定食品小作坊、小摊贩监管办法，这实际是给各省、市、自治区留下了空间，所以各省、直辖市、自治区也可根据实际情况实行集中监管，即由一个部门对食品小作坊、小摊贩进行监管。实行集中监管要明确界定监管范围、监管责任，防止监管空白和交叉。

    （二）监管重点。小作坊、小摊贩面广量大，情况千差万别，监管应有重点。这些重点是：原材料，必须符合卫生标准；添加剂，必须是可食用物质，有标准的按标准添加，无标准的应适量、无毒、无害；生产经营环境，必须整洁卫生；生产经营器具，必须符合卫生标准，并及时清洁消毒；生产经营人员，必须体检后上岗，无传染病，养成卫生习惯，并定期进行体检；应规定有保障食品安全的规章制度。

    （三）监管方式和监管力量。食品小作坊、小摊贩仅靠政府监管，难以保证食品安全。宜实行政府监管、社会监督、行业自律相结合。社会监督包括舆论监督和群众监督；行业自律，可充分发挥行业协会、商会的作用，还可通过评定食品安全星级厂、店、摊，食品安全放心厂、店、摊，激励企业自律。社会监督、行业自律可以较好解决食品小作坊、小摊贩同政府监管人员“玩猫腻”、“打时间差”等问题。

    这里我给大家介绍个情况，食品安全法第二十九条规定“国家对食品生产经营实行许可制度”，食品安全法草案原来还有一句“未经许可，任何单位或个人不得从事食品生产经营活动”的规定。在审议过程中，有常委会组成人员提出，据统计，全国有50万家企业从事食品生产经营，但实际远不止这些，许多小作坊、小摊贩不在统计范围内，该条款的规定实际上无法做到。因此，常委会经过慎重研究，删除了这一规定。这一改动，实际上是为地方立法提供了空间，鼓励地方探索适合当地的食品小作坊小摊贩的监管模式。但这不是对无证照的食品小作坊小摊贩不要监管，总的要求是不能放任自流，监管应该全覆盖，具体办法可以本着有效、简化、简便的原则灵活性地做出规定。

    （四）宣传培训。食品安全第一责任人是食品生产经营企业，同样，食品小作坊、小摊贩的生产经营者是食品安全的第一责任人。食品小作坊、小摊贩一般说食品安全知识相对较少，缺乏检测手段，所以加强培训和加大宣传就显得更为重要，立法中对此也宜作出适当规定。

    （五）违法处罚。食品小作坊小摊贩的生产经营者，多为低收入、弱势群体，保证生产经营的食品安全，应以规范、疏导、激励、扶持、服务为主，但法律中，也应规定对违法者给予适当处罚。

    食品安全事关人民群众身体健康和生命安全，是最基本的民生问题，百姓关注，领导重视。全国人大常委会高度重视食品安全工作，2009年制定了《食品安全法》，当年就在全国范围内开展了执法检查，今年上半年又组织了第二次执法检查，全国人大常委会第二十一次会议听取了路甬祥副委员长所作的全国人大常委会执法检查组关于检查食品安全法实施情况的报告，并进行了认真审议。《食品安全法》的颁布实施及两次执法检查，有力促进了食品安全工作。

    《食品安全法》第二十九条第三款规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应该符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。”可以说制定食品生产加工小作坊和食品摊贩监督管理办法，条件基本成熟。一是食品安全法已分布实施两年多，各地围绕保证食品安全做了大量工作，取得了许多有益的经验；二是国务院及各有关部门制定、修订、清理了一大批法规规章，包括《食品生产管理办法》、《食品添加剂新品种管理办法》、《食品安全地方标准管理办法》、《食品添加剂生产监督管理规定》、《食品标识管理规定》、《流通环节食品安全监督管理办法》、《餐饮服务许可管理办法》、《餐饮服务食品安全监督管理办法》等，为小作坊、小摊贩的监管办法的制定提供了相关依据；三是各省、市、自治区围绕小作坊、小摊贩的规范和监管做了大量的调查研究，有的省（市、自治区）已经出台了管理条例，有的政府部门出台了管理办法，有的正在酝酿讨论制定监管办法、法规；四是国家和各省（市、自治区）对加强小作坊、小摊贩的规范管理，保证食品安全高度重视，群众也有强烈要求，我们这次会议又充分交流了情况和经验，这些都为制定小作坊、小摊贩监管法规，提供了有利的条件。今年6月，全国人大常委会第二十一次会议审议路甬祥副委员长所作的全国人大常委会执法检查组关于检查食品安全法实施情况报告时，出席人员也建议各地要加快配套立法工作进度，及早出台相应管理条例。省（市、自治区）人大2013年初将要换届，全国人大2013年3月也将要换届，这届人大常委会任期还有一年多一点的时间，建议各省、市、自治区人大常委会加快食品生产加工小作坊和食品摊贩监管办法的立法步伐，争取本届完成食品安全法规定的立法任务，早一些更好。当然，时间要服从质量，努力争取制定出一部高质量的监管法规。食品安全其他方面需要地方立法的，包括食品地方标准，也希望各地人大继续积极推动。