同志们：
今天，全国人大教科文卫委员会召开食品安全地方立法研讨会，有来自全国各省、自治区、直辖市人大教科文卫委员会100多名同志参加会议，将就食品安全地方立法问题进行交流、研讨。大家知道，食品安全法第29条对食品生产加工小作坊和食品摊贩从事生产经营活动提出了原则性要求，并授权省、自治区、直辖市人大常委会依照食品安全法制定具体管理办法。今年6月，全国人大常委会路甬祥副委员长代表全国人大常委会食品安全法执法检查组所作的执法检查报告中指出“对于食品小作坊、小摊贩的监管，各地应加快工作进度，及早出台相应管理条例，同时建议全国人大常委会对地方这一立法予以指导和督促”。因此，我们有必要召开这样一个研讨会，对食品安全地方立法问题进行深入研讨，交流经验，从而进一步推动地方立法进程。
这次会议的主要议题是：深入贯彻食品安全法，切实落实全国人大常委会执法检查报告的相关建议，研讨食品生产加工小作坊和小摊贩管理的地方立法问题，充分交流地方立法中的经验和重点、难点问题，推动地方立法进程。会议还邀请了国务院食品安全委员会办公室和国家食品药品监督管理局的有关同志为大家介绍有关情况。希望通过会议，能帮助大家了解情况、开阔工作思路，以便更好地开展立法及监督工作。
下面，我着重讲几点意见，供大家在研讨时参考。
一、进一步重视对食品小作坊和小摊贩的监管，加大工作力度，加快地方立法进程
食品小作坊和小摊贩在全国范围内普遍存在，遍及城乡。规模小、分布散、条件差等问题是其共同的特点。这些特点，导致食品小作坊和小摊贩安全隐患多，对其监管难度大。一些小作坊和小摊贩的生产经营条件十分简陋，环境恶劣，从业人员的食品安全意识淡薄，甚至有一些为了谋取暴利，弄虚作假；加之一些地方对食品小作坊和食品摊贩监管力量不足，监管不到位等，致使这些小作坊和小摊贩已经成为食品安全事故的高发区。如何加强对小作坊和小摊贩的监管，成为社会上关注的重点问题，也给我们的监管工作带来一定的压力和难题。对小作坊和小摊贩存在的安全隐患问题，我们绝不能掉以轻心，必须对其加强监管，必须运用法律的手段对其进行规范。通过立法解决小作坊和小摊贩的问题，是现实的迫切需要。
正是考虑到依法加强对小作坊和小摊贩进行监管的重要性，今年全国人大常委会的食品安全法执法检查，将食品生产加工小作坊、食品摊贩管理办法等地方性法规制定情况作为了检查重点之一，并在执法检查报告中作为问题提出来，同时建议地方加快立法进程。现在食品安全法已经实施两年多的时间了，但从我们了解的情况看，目前各地立法进展情况不尽一致，全国仅有极少地方依照食品安全法的规定出台了地方性法规。比如，宁夏于2010年3月颁布实施了《宁夏回族自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》，这是全国第一个地方性法规。有些地方出台了一些部门规章或文件，对小摊贩和小作坊的监管作出了相应规范，但力度远远不够。大部分地方还处于起草或研究探索阶段。当然，出现这种状况，充分说明食品小作坊、小摊贩的监管是一个比较复杂的问题，各地在立法中也确实遇到一些困难。但是，食品安全法毕竟已经颁布实施两年多的时间了，总体上看，各地的立法进度还是慢了一些。
目前，各省的立法工作体制不尽一致。这项工作有的省在省人大教科文卫委员会负责，有的是财经委员会负责，但都是地方人大常委会的责任。希望各省人大教科文卫委员会加强与有关部门的沟通和协调，积极开展调研，推动立法进程。
二、立法中应当把握的指导思想和原则
（一）要实事求是，从国情和实际出发，保护传统食品，促进小作坊和小摊贩的健康、有序发展
中国的饮食文化源远流长，小作坊和小摊贩常常是这种文化的重要载体之一。长期以来，一些具有中国特色的民族食品、风味小吃等正是通过小作坊和小摊贩这种生产经营方式传播并传承的，而且这些食品常常是物美价廉、购买方便，所以深受广大群众的欢迎。对这类小作坊和小摊贩，重点在于引导，并不断提升他们的生产经营水平。
因此，我们在通过立法对小作坊和小摊贩进行必要的规范时，要注意区别不同性质的生产经营行为。既要注重打击生产经营伪劣食品、有毒有害食品的不法行为，消除不安全隐患；同时又要注重保护传统食品的传承和发展，使其更好地满足人民群众的饮食需求。总之，对待食品小作坊和小摊贩问题，要采取引导、规范为主，有堵有疏的积极态度。通过立法引导、鼓励大多数生产经营者合法生产经营，使其健康、有序地发展。
（二）立法中要体现以人为本、方便群众的基本理念
食品小作坊和小摊贩的大量存在，是中国国情和地方实际所决定的。在对其进行规范时，应当充分考虑到其在方便群众生活、消化地方农副产品、体现地方特色、解决城乡就业等方面发挥的重要作用。在解决这个问题上，采取简单的“一刀切”，全部关闭取缔，或全部集中管理，往往是行不通的。这与经济社会的和谐发展相违背，也不符合科学发展观的理念。比如，把小作坊和小摊贩大部分取缔了，势必影响到城乡一些弱势群体的收入，会导致社会的不和谐、不稳定；把小作坊和小摊贩全部集中起来，尽管有利于管理了，但对于群众的餐饮会造成不方便。因此，在中国目前的国情下，我们要允许小作坊和小摊贩的生存和发展，在立法中要充分体现以人为本、方便群众的理念。
（三）要立足当地实际，确立一个职责清晰、监管高效的体制
目前，对小作坊和小摊贩的有效监管问题，确实是一个难题。中国地域辽阔，各地方的实际情况差别很大，食品小作坊和小摊贩的存在形式也不尽相同。因此，通过制定全国性的统一规范，对小作坊和小摊贩进行监管，在现实中是行不通的。正是基于这方面的考虑，全国人大常委会在制定食品安全法时，就研究决定授权地方人大常委会根据本地实际情况对食品生产加工小作坊和食品摊贩的管理制定具体办法。因此，各地要结合当地实际，认真分析小作坊和小摊贩的特点和监管中的主要问题，研究有效监管对策，通过立法明确监管部门、落实监管责任、解决监管空白，确立一个有利于实施监管的、科学有效的长效管理机制。这个机制要含盖对小作坊和小摊贩日常监管、全程监管和综合监管。
（四）要严厉打击违法生产经营活动，保证食品安全
目前，一些食品小作坊和小摊贩存在的问题还是比较严重的。比如在食品生产加工过程中，用非食品原料加工食品，滥用增白剂、保鲜剂、食用色素等。因此，对那些唯利是图，置法律、道德和人民群众的生命健康于不顾，肆无忌惮地生产加工有毒有害食品的小作坊和小摊贩及其违法行为，要通过立法予以严厉打击。
总之，对食品小作坊和小摊贩进行立法规范的指导思想，要贯彻实事求是的总原则，具体把握上是否可以概括为这样几句话：即以人为本、疏堵结合、理顺体制、监管有力。
三、需要在立法中深入研究解决的主要问题
在这次会议之前，我委针对小作坊和小摊贩的管理及立法问题，专门到一些地方进行了调研，了解到地方立法中的一些难点问题。有下面几个主要问题在法规具体起草时，需要研究解决。
食品小作坊和食品摊贩的监管涉及卫生、农业行政、质监、工商、食品药品监管等部门。一些地方反映，由于部门职责分工不够明晰，既存在监管交叉，又存在监管空白，致使小作坊的食品安全隐患难以得到有效解决。对于如何解决好小作坊和小摊贩的有效监管问题，我们也了解到，各地都在积极研究探索。一些地方已经取得了很好的经验，初步确定了部门监管职责。但大多数地方还在摸索之中，还没有找到一个符合当地实际、行之有效的监管模式。关于监管职责的确定，特别是由多个部门共同监管还是以一个部门为主来监管，以及由谁来监管等等，我认为，各地主要应当根据当地的实际情况和实践经验来决定。鉴于中国的国情和各地方的实际情况，小作坊和小摊贩必将长期存在。因此，对其加强有效监管不是一朝一夕的事情，而是一项长期的工作。要通过立法，确立一个适合当地经济社会发展实际的长效监管模式，形成一个职责明确、处罚有力的监管机制。我认为，以一个部门来牵头，其他部门协力配合，在目前可能是一个比较好的监管方式。总之，各地要积极研究探索，并将行之有效的监管体制通过立法的形式确立下来。
一些地方反映，由于食品小作坊和小摊贩数量多，且生产经营场所分散，监管力量不足的问题日益突出，而且越到基层越薄弱。队伍分散、力量不足，是造成监管空白的重要原因。希望各地对这一问题认真研究并采取积极的措施，充分利用现有的监管资源，对监管队伍进行必要的整合，对小作坊和小摊贩的监管形成合力。比如，在目前监管队伍比较分散、分属各部门的情况下，可先考虑联合执法，待条件成熟时，再逐步向统一执法过渡。
对违法小作坊和小摊贩的处罚缺乏法律依据，是一些地方反映的主要问题之一。因此，地方法规可着重对违法行为的处罚作出具体规定。总起来看，小作坊和小摊贩的情况比较复杂，违法情节和性质也不尽相同。比如，有些是制售有毒有害食品、严重危害人民健康的行为；有些是属于卫生标准不合格或生产经营设施达不到要求的行为等等。因此，对其处罚也应区别对待，在区分不同情况、不同性质的前提下，地方法规可在法律允许的范围内，适度把握处罚标准和力度，重点加大对前者的处罚力度，严厉打击危害人民群众健康的生产经营行为；而对于后者，可通过加强引导和适当的处罚，规范其生产经营行为。
我们在调研中也了解到，目前对小作坊和小摊贩的界定比较含糊。生产经营规模多大、从业人员多少，应当属于小作坊和小摊贩，国家没有一个统一的规范。在有些地方，对这个概念的不清晰，甚至影响了对部门监管职责的划分，也影响了地方法规的出台。我认为，对这个问题确实不好制定一个国家层面的统一标准，应当由地方在实践中摸索，在总结监管经验的基础上，在有利于加强监管的前提下，对小作坊和小摊贩作出相对的界定。
同志们，对小作坊和小摊贩的监管是食品安全领域的重要环节，与人民群众切身利益和日常生活息息相关。这次会议期间，各省（区、市）与会代表将围绕加强食品小作坊、小摊贩的监管和地方立法等方面工作经验和具体做法进行交流。我们邀请了六个省（区、市）的同志做重点发言，同时也请其他省区市的同志们积极发言，一起讨论。希望大家充分利用这个机会，对有关重点、难点问题进行思考和探讨。也希望各级人大教科文卫委员会要积极推动地方立法工作，加强对政府及相关部门工作的检查和监督，切实加强对小作坊和小摊贩规范性管理。
谢谢大家！
