“哪里都这么多人……”如果您生活在大城市、生活在北京，您一定有过类似的感慨。北京市“十一五”规划的建议曾提出，“十一五”末常住人口规模要控制在1625万，然而截至2009年底，全市户籍人口1246万人，登记流动人口763.8万人，其中在京居住半年以上的726.4万人，总量1972万，早已突破国务院批复的确定到2020年北京市常住人口总量控制在1800万人的目标。

    为此，近日公布的《中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出：

    加强对人口总量的调控。统筹人口宏观调控与服务管理工作，完善区域人口规划，建立人口有序管理的体制机制，对新建项目实施人口评估，实行人口总量调控的属地责任。坚持通过转变经济发展方式，调整经济结构、提高产业组织化程度、规范出租房管理，遏制人口过快增长。在做好人口总量调控的同时，提高人口素质，优化人口布局。积极推进居住证工作，健全“以证管人、以房管人、以业控人”有机结合的服务管理模式，创新流动人口和外籍人口的服务管理方式，加强国际化社区建设，提高人口服务管理的信息化、精细化水平。加强区域协作，为首都人口有序流动提供新的出口。完善人口发展政策法规，继续做好计划生育工作。切实保障农民工合法权益。

    这些措施是否能遏制住北京人口急速膨胀的势头？一个人口与社会、经济协调发展的局面能否形成？近日，全国人大教科文卫委员会委员、中国人口与发展研究中心研究员、国务院参事马力在接受科技日报记者黄橙采访时，提出了以下观点。

    一、 在与经济社会互动中进行调控是人口工作思路的根本性变化

    记者：在北京“十二五”规划建议中，您觉得在人口调控方面哪些措施有新意，并确实能起到作用？

    马力：人口问题有它内在规律，人口数量决定人口结构，影响人口素质、人口分布，乃至人口长期发展趋势，是经济社会、资源环境协调发展的首要因素。所以，人口问题是经济社会发展的基础性问题，必须进行科学预测、整体规划、宏观调控。

    目前，人口宏观管理面临着巨大挑战，遇到的最大问题是随着市场经济不断深化，人口流动、人户分离现象愈加普遍，导致“单位人”转变为“社会人”。人口流动的主要动力来自就业、子女教育，任何人到了一个地方，首先要找活干、找房住，所以，“以业控人、以房管人”成为管理服务的切入点。

    北京“十二五”规划实现了重大突破，与以往规划相比，根本性变化在于，不是就人口谈人口，而是把人口调控的重心放在经济社会发展大局中，体现人口与经济社会的互动，管理方式由静态管理向动态管理转变，管理机制由管理为主向寓管理于服务之中转变。

    所以，人口宏观管理需要特别强调“总量控制、动态调控、有序管理、属地责任”的16字方针。

    二、用产业布局引导人口分布

    记者：产业布局的调整在多大程度上有助于人口问题的解决？摊大饼式的城市发展格局如何才能改变？

    马力：人口问题是与经济社会发展紧密联系在一起的，跳出人口的圈子来解决这个问题，是思路上的一个大提升。目前北京人口不断向中心城区聚集，人口规模日益膨胀，快速突破人口规划，重要原因在于产业布局不合理。

    首先，要调整产业结构。由于人流、物流、资金流向回报率高的产业集聚区流动，因此，应形成梯度产业分布，引导梯次人口布局。北京中心城区应当聚集高端现代服务业，郊区是研发基地，小城市是实验、组装基地，卫星城为零部件生产基地等，拉长产业链，提高附加值，改变摊大饼式的城市发展格局。这样产业一走，人群就走，基础服务业也跟着走，减小中心城区人口密度，形成人口合理分布，改变拥堵等“大城市病”现象。

    其次，从全国来看，应通过在城镇化过程中不同城市制定不同福利政策，调控人口分布。像北京等特大城市应在户籍制度上实行轮候制，以吸纳高层次、有一定积累能力的人才；大城市实行郊区城市化，尽快解决失地农民转为市民的问题；中小城市放宽户籍制度，随着劳动密集型产业转移，吸纳更多劳动力；小城镇则完全放开户籍制度，有利于低附加值产业的进入，鼓励自主就业和灵活就业，一方面方便离开土地的农民就近就业，另一方面也可缓解农村留守家庭的照顾难题。引导不同人群在不同城市落脚，从而降低特大、大城市对劳动力的吸引力，避免大城市人口过度集中。

    记者：这种理想状态的实现，关键在哪儿？

    马力：关键在于产业结构升级。前段时间出现的“民工荒”，不是由于劳动力不足，我们将迎来2016年、2026年两个10亿劳动力的双高峰，2050年劳动力8.9亿，与2000年持平。现在60%以上为二代农民工，80%受过初中以上教育，对土地的依赖程度弱，融入城市的愿望强，低工资就业岗位难以吸引新一代农民工，劳动力素质提高“倒逼”产业结构升级。

    因此，必须加快产业结构升级和转移，一方面尽快发展自主创新、高附加值的产业，以兑现劳动力成本；另一方面加快劳动密集型制造业向中西部、中小城市转移，利用剩余25年的人口红利期，创造又一个30年的经济高速增长期。

    三、在动态运行中实现均等化服务

    记者：规划建议提出，“对新建项目实施人口评估，实行人口总量调控的属地责任”，这在实践层面怎么操作？

    马力：人口调控是通过管理服务来实现的。必须实施以社区为主的属地化管理，把社区建设作为公共管理和社会服务的基础。因为现在家庭小型、结构多元、功能薄弱趋势越来越明显，必须实施属地化管理，要赋予属地相应的权利和责任，依托社区提高家庭建设能力，加大社区建设的投入。首先通过住房将人口定位，然后通过社区自治组织对家庭、居民进行服务，从而实现包括流动人口在内的全人群的公共管理。

    总体来说，我国将形成5亿城市人口、5亿农村人口、5亿流动人口的格局，流动人口数量大、管理难，未来的人口管理，是自由流动条件下的管理。由于一个人从农村到城市，享受城市公共服务大概需要33万元投入，而实现义务教育、医疗卫生、养老保障、市政设施等最基本公共服务一个人需要3000元左右投入。所以，首先实现农民工最基本的公共服务均等化，然后需要较长时期，逐步实现城乡全人群覆盖的公共服务均等化。