我们的国家结构有两个显著特点：一是我国是统一的多民族国家，不是联邦制，更不是邦联制；二是各地方经济、文化、社会发展很不平衡。同这种国家结构相适应，宪法和立法法确定的我国立法体制总体上是两级立法（中央和省级），另有两个特殊性（民族自治地方立法和经济特区立法）。确定这样一种立法体制，体现了宪法规定的“在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”精神，目的在于运用法律手段促进各个地方协调发展、共同发展，实现国家的经济发展和社会全面进步。由此看来，搞好地方立法是非常重要的，决非可有可无。
提高立法质量需要明确的三个问题
党的十六大要求，适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。落实这一要求，在我看来，需要明确三个问题：
一是，适应新形势，加强立法工作，不论中央立法工作，还是地方立法工作，都要解放思想、实事求是、与时俱进，适应新形势、研究新问题、总结新经验，在制度创新、体制创新、机制创新上下功夫，防止思想僵化，防止定式思维，在完善中国特色社会主义法律制度进程中，准确把握创新与稳定的关系，在创新中保持稳定，在稳定中不断创新。
二是，加强立法工作，重在提高质量。依法治国，建设社会主义法治国家，没有相当一批法律、法规当然是不行的。但是，只讲数量，不讲质量，那也不行。我们是数量和质量统一论者。党的十一届三中全会提出发展社会主义民主、健全社会主义法制的方针以来，我国的立法工作取得了巨大成绩，这里不讲法律、行政法规，仅地方性法规就已制定了上万个，中国特色社会主义法律体系初步形成，国家政治、经济、社会生活已经基本上做到了有法可依。在这种情况下，加强地方立法工作，更应该把重点放在提高立法质量上来，不可盲目追求数量，不要把立法数量作为衡量政绩的标准。所谓立法质量，归根到底，在于法律规范能够反映客观规律，具有科学性、合理性，并且具有可操作性，能够解决实际问题。提高立法质量，最根本的是要坚持正确的政治方向，以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，总结改革开放和社会主义现代化建设的实践经验，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，以最广大人民的根本利益为出发点和落脚点。要做到这一点，必须重视法理研究，把务实与务虚结合起来，务实而不就事论事，务虚而不脱离实际。在立法实践中，用马克思主义的立场、观点、方法具体分析具体问题，从中找出规律性的东西，就是法理。中国特色社会主义法律体系只能以中国特色社会主义法学理论为指导，才能正确地分析、解决立法工作中带普遍性、经常性的问题。教条主义解决不了我们的问题，土教条不行，洋教条也不行。从现实情况看，为了提高立法质量，这个法理的问题越来越需要引起我们的高度重视。
三是，中国特色社会主义法律体系只有一个。维护社会主义法制的统一和尊严，就要维护这个法律体系的统一和尊严。地方性法规是这个统一的法律体系的一个组成部分，地方立法是中央立法的补充，我看应该这样定位，地方不能也不需要各搞各的体系。这里，明确法律体系与立法工作的关系，是必要的。在人类历史上，法律产生以后，便逐渐形成了具有自身内在逻辑和相互和谐关系的体系，并且追求更多的独立性。但是，法律作为调整社会关系的重要手段，归根到底，它只能来源于社会实践，社会实践是母亲，法律是子女。社会发展了，社会关系变化了，法律也要发展，法律体系也要变化。法律只能是在社会生活提出需要用法律手段加以调整的问题以后才能制定。也就是说，立法工作从来不是从法律体系出发的，而只能根据需要与可能来安排、来进行。法律体系则是在立法之后的科学研究问题。当然，按照科学的原则和逻辑形成法律体系之后，它又会对立法工作提供指导，增强自觉性、主动性，防止盲目性、被动性。
地方立法的内容主要有四种
关于地方立法的范围。也就是说，地方性法规可以规定哪些事情？不能规定哪些事情？为了提高地方立法质量，我们需要总结这方面的实践经验，有一个明晰的认识。按照立法法的规定，有些事项属于全国人大及其常委会的专属立法权，只有法律才能作出规定，行政法规和地方性法规不能规定；有些事项属于中央（全国人大及其常委会、国务院）的专属立法权，地方性法规不能规定。比如，有关国体、政体的法律规范，有关司法制度、刑事制度的法律规范，有关税收制度、金融制度的法律规范，有关与世界组织规则相衔接的法律规范，如此等等，地方性法规显然是不能创设的。那么，地方性法规能规定哪些事项呢？对此，立法法已有明确的原则规定。若再进一步具体化，那还需要总结各地方的实践经验。我看至少可以说，地方性法规应该是在同宪法、法律和行政法规不相抵触的前提下，结合本地方的实际情况和实际需要，把重点放在有关经济管理和社会管理的立法项目上来，以促进本地方的经济发展和社会全面进步。把握这个重点，从地方性法规所规范的内容看，大体上主要有以下四种：
一是法律、行政法规的实施条例或者实施办法。
二是本地方具有特殊性的事项，不必也不可能制定法律、行政法规的，只能由地方性法规作规定。
三是综合运用有关的几个法律、行政法规，有针对性解决本地方特定问题的地方性法规。
四是在有些问题上，改革先在地方试验，制定适用全国的法律、行政法规的条件尚不成熟的，有关地方先行制定地方性法规，待有关的法律、行政法规出台后，再相应地进行修改或者予以废止。
要防止照搬照抄
为了提高地方立法质量，需要防止照搬照抄。我看了一些地方性法规，发现一种现象，就是抄袭。这里，我举两种例子：一种例子是，有的法律、行政法规的实施条例或者实施办法，基本上是把法律及其配套的行政法规都抄下来，再加上几条根据本地方实际情况和实际需要作出的规定，洋洋一大篇，真正带有地方特点的东西只有那么几条。这样做，不光花了好多精力，还可能产生误解，好像只有把法律、行政法规的规定都抄到地方性法规中，才能在本地方执行。这样一来，法律、行政法规岂不成了太阳、月亮，只是挂在天上，不能落到地上？其实，在一些情况下，制定一个实施法律、行政法规若干问题的规定，又省力，又管用，不是很好吗？再一种例子是，在有的问题上，一个地方先出台了地方性法规，其他有些地方就拿过来抄，把地方的名称改一下即可，顶多再加上几条结合本地方实际情况和实际需要的规定，基本上是抄来的。这样一来，就出现了一种现象：先出台的那个地方性法规的质量比较好，后面抄它的地方性法规的质量就比较好；反之，先出台的那个地方性法规的质量比较差，后面抄它的地方性法规的质量就比较差。这种抄袭的现象究竟带有多大的普遍性？我没有作全面调查，不敢妄加判断。我提出这个问题，只是想说明，我们还是应该花力量去认真学习、深刻领会党的基本理论、基本路线、基本方针、基本经验，深入实际、全面把握改革开放和社会主义现代化建设的实践经验，从理论与实践的结合上着眼于解决关系改革发展稳定大局的实际问题，才能把地方立法质量提高到一个新水平。
来源：法制日报 2005年3月10日
中国人大网 2005年3月12日 责任编辑 崔丽霞
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