我国期货立法的难点

    期货法是重要的金融法律。期货立法曾经先后列入八届、十届、十一届、十二届全国人大常委会立法规划。在期货法起草、调研、论证过程中，我们不断加深对期货市场运行规律、存在问题和制度需求的认识，同时主要遇到以下八个方面的问题。

    第一，关于调整范围。现行法规主要定位于场内商品、金融期货和期权标准化合约交易，是否将场外衍生品交易纳入调整范围？多数意见认为，期权和其他衍生品市场与商品和金融期货市场并无本质区别。为健全多层次资本市场体系、满足多层次风险管理，期货法不能仅仅局限于场内期货市场，也应该将其他一些符合条件的场外衍生品纳入调整范围，以场内为主、兼顾场外，同时对涉外期货交易进行规范，致力于制定一部期货及相关衍生品基本法。期货立法不仅要与刑法、物权法、合同法、公司法等上位法相衔接，同时还要处理好与如证券法、证券投资基金法、商业银行法、保险法、信托法等同位法之间的关系，维系金融法律体系的协调和统一。

    第二，关于交易主体。我国现行金融法律采用“投资者”概括交易主体，而现行法规交叉使用“投资者”和“客户”概念，多年来已经形成习惯。多数意见认为，期货市场的基本功能在于风险管理，“投资者”概念不能涵盖期货市场所有参与交易主体，如套期保值者。“客户”概念则是相对于期货公司提供中介服务而言，无法将交易所自营会员以及其他直接入场交易主体囊括进来。期货立法尝试使用“交易者”指代下达交易指令、最终承担交易结果、直接或间接参与期货交易的主体，充分体现对交易者进行全方位保护的制度安排。

    第三，关于经营机构。我国期货经营机构普遍存在规模偏小、实力偏弱、业务单一、服务结构趋同、人才缺乏等问题。随着大资管时代到来，混业经营成为发展趋势。在是否扩大期货经营机构范围问题上，多数意见建议，明确期货公司设立基本条件，允许各类市场主体申请期货牌照，允许期货公司以外的其他市场主体开展特定的期货业务。在是否扩大期货经营机构业务范围问题上，多数意见建议，适当扩大期货公司的业务范围，允许其开展期货经纪、期货自营、期货投资咨询、期货资产管理、与期货交易和期货投资活动有关的财务顾问等业务。为了防范风险，期货法应当为此建立严格的“防火墙”。

    第四，关于交易场所。我国的期货市场和交易场所是在各地政府推动下逐步建立发展起来的。为了规范期货市场，多数意见认为，除期货交易所外的期货交易场所，都应当由国务院及其期货监督管理部门批准，纳入期货法做原则性规定，对其结构性差异作出衔接安排。由于特殊的历史原因，全国四家期货交易所中，三家采用会员制形式，一家采用公司制形式。会员制交易所面临的问题是如何确认其法人属性和类型。公司制交易所面临的问题是是否确认交易所为非营利性。鉴于期货交易所改制还没有完成，期货法仅对期货交易所的设立条件、组织形式、治理结构等做出原则的框架规定即可。

    第五，关于集中结算。期货结算机构承担交易的担保履约职能。在是否建立统一结算体系问题上，期货立法遇到困难。目前我国期货市场还没有独立的结算机构，四家交易所各建一套结算系统，分别开展结算业务。这需要期货公司在每个交易所都存放保证金和结算准备金，这些资金相互不能调用，增加了资金成本和管理成本。同时，各交易所的交易和结算标准不一致，不利于在全国范围内控制系统性风险。多数意见认为，期货法应当将四家交易所共有的结算规则统一起来，确立原则框架，逐步建立起统一结算体系，提高交易效率，减少资源浪费，加强防风险能力。

    第六，关于保证金管理。现行法规明确规定保证金分级所有，与物权法和担保法中有关保证、抵押、质押等规定不一致，司法实践中对保证金利息归属问题也存在争议。实践证明，保证金分级所有制度有助于实现风险隔离，保障客户资金安全。多数意见建议，期货立法需要进一步明确保证金逐级收取、分级所有制度，将保证金范围从现金、有价证券两种形式扩大到政府票据、银行信用证、货币基金、实物黄金等价值稳定、流动性强的其他资产，明确规定进入结算环节的保证金优先用于期货交易履约，不因交易者或存管银行自身其他债务被查封、冻结或者强制执行。

    第七，关于强行平仓。现行法规建立了强行平仓制度，并将强行平仓作为期货公司的义务。如何界定强行平仓的法律属性及程序？多数意见认为，强行平仓是期货经营机构防止交易者透支而进行风险控制的一个重要手段，而不是对交易者应当履行的义务。期货经营机构强行平仓不是为了介入交易者的期货交易，而是为了保证交易安全。因此，必须要有法律赋予的权利，强行平仓行为才不构成侵权。为了加强风险防范，期货法还要明确期货经营机构强行平仓前履行通知义务，包括追加保证金划款时点或资金到账时点计算。监管部门可以检查期货公司履行强平权利时是否坚持审慎原则，是否公平对待所有交易者。

    第八，关于监管服务。现行法规比较注重行政管理，监管服务比较薄弱。多数意见认为，期货立法应当以市场自律为主，政府监管为辅，强化服务职能。从期货市场长远发展角度，只要其交易机制的本质属性一致，就应当统一规则、统一监管，以确保监管的一致性，避免监管套利等问题。要完善由国务院期货监督管理部门对期货及其他衍生品市场实行跨部门、跨产品、跨市场集中统一监管体制。要减少行政许可事项，简化交易品种上市审批程序，提高品种上市的市场化程度。要加强对期货保证金存管机构、交割仓库、产品质量检验机构、信息技术服务机构、律师事务所、会计师事务所等期货服务机构的要求，规范期货服务机构的业务行为。要探索建立期货市场调解、仲裁、公益诉讼等纠纷解决机制，充分发挥行业协会在矛盾纠纷协调处理方面的优势，逐步提高期货市场自治、自律程度。

    （作者为全国人大财经委副主任委员）