辜胜阻：行诉法大修要强化对权力约束和权利保护

在刚刚闭幕的十二届全国人大常委会第六次会议上，常委会组成人员分组审议了《行政诉讼法修正案（草案）》。全国人大常委会委员、人大财政经济委员会副主任委员辜胜阻在审议时表示，此次行政诉讼法修订直面我国司法工作中行政诉讼的“短板”局面，立足于解决实践过程中存在的立案难、审理难、执行难三大“顽疾”，《行政诉讼法修正案（草案）》呈现出诸多亮点。但要从根本上改变行政审判的“短板”、治理行政诉讼的“顽疾”，化解“信访不信法”的困境，必须按十八届三中全会司法体制改革精神，从体制机制入手，大修《行政诉讼法》，进一步强化对公权力的约束，保护公民和市场主体合法权利，排除对司法的行政干预，畅通“民告官”的渠道。

辜胜阻表示，行政诉讼是法院工作最大的“短板”，实践过程中存在立案难、审理难、执行难三大“顽疾”。

实践中，人民法院的各类审判都不同程度地受到地方公权力机关的干预，但以监督各级行政机关依法行政为宗旨的行政审判受干预的程度最为突出，行政诉讼已经成为当前司法工作中的“最短板”。当前老百姓反映最强烈的是告状难，其中“民告官”案件最难，难在“立案难，胜诉难，执行难”。

据有关统计，每年因行政纠纷引发的信访案件高达400至600万件，选择行政诉讼程序解决的只有10万件左右；而仅有八千多万人口的德国，每年的行政诉讼案件就达20至30万件。更应该引起注意的是，在这10万件已经立案的案件中，只有27.21％的案件得到实体裁判。这些得到实体裁判的案件中，仅有不到10%的胜诉率。由于基层法院受行政机关过度干预造成行政审判不公正或行政机关拒不履行行政判决等原因，行政案件“判后必上诉”现象屡见不鲜，行政诉讼上诉率和申诉率长期居高不下。

2011年，全国行政案件的上诉率达到了创纪录的72.85％，分别是刑事和民事上诉率的6倍和2.4倍。行政案件申诉率也高达8.5％，是刑事案件的6倍和民事案件的6.3倍。由此导致的直接后果就是老百姓“信访不信法”、“信上不信下”，大量本该通过诉讼终结的纠纷都涌入信访部门。

辜胜阻对提交人大常委会审议的《行政诉讼法修正案（草案）》予以充分肯定，认为修正案草案呈现诸多修法亮点。

一是针对行政诉讼中的“立案难”问题，草案增加规定，人民法院对应当受理的行政案件依法受理，强化了法院受理程序约束。上级法院应当责令下级法院改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。草案还明确规定了行政机关不得干预、阻碍人民法院受理行政案件，被诉行政机关应当依法应诉，直接明确了当事人诉讼权利，完善了对当事人的诉权保护。草案还增加了“当事人书写起诉状确有困难的，可以口头起诉”的规定，为当事人顺利行使起诉权提供了便利。

二是针对行政案件“审理难”问题，草案对行政案件相对集中管辖和提级管辖作出了明确规定，高级法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审行政案件；对县级以上地方政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件,由中级法院管辖。这有利于排除行政机关对于法院审判的干预，促进审判的独立和公正。

三是针对行政判决“执行难”问题,草案增加了两条力度较大的执行保障措施。草案增加规定,将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告；拒不履行判决、裁定、调解书,社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。通过“公告”和“拘留”等措施将会促进行政判决的有效执行。四是草案明确并扩大了受案范围。在原有8类应受理的案件的基础上，进一步扩大了受案范围。比如自然资源方面的土地、矿产、水流,只要侵犯所有权的都可以起诉；对政府的抚恤金、低保金、社会保险等给付行为也可以起诉。草案还规定，对规章以外的规范性文件也就是俗称的“红头文件”不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。此外，草案还在证据种类中增加了“电子数据”，还增加了案件审理的简易程序等都具有重要现实意义。

辜胜阻强调《行政诉讼法修正案（草案）》需要进一步完善，他提出八条进一步修改的建议：

一要按三中全会《决定》精神，改革现有行政案件审判体制。行政诉讼“顽疾”深层次的根源在体制。三中全会的《决定》提出，深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。行政诉讼法的修改作为全面深化改革纲领发布后，第一个带有制度变革意义的举措，应当在体现并践行最新改革精神上有所作为。十八届三中全会《决定》还指出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，明确要把权力关进法律“制度笼子”。治理体系的关键是法治，法治的核心是依宪治国、依法行政。按三中全会精神，要确保依法独立公正行使审判权和检察权。在三中全会“与行政区划适当分离”的司法改革原则指导下，可建立接受最高法院监督的行政法院，或明确最高人民法院可设立行政审判的分支机构，或设立巡回法院，专门负责审理行政案件，以确保在行政案件提级管辖和集中管辖等措施下，法院能够超脱地方的“人、财、物、票”的影响。同时要加强对于法院在审判和执行方面的责任规定，明确法院相关人员的责任，降低法院在审判过程中的徇私舞弊、枉法判决和执行中的不作为问题。

二要进一步扩大受案范围和拓宽救济渠道。新《行政诉讼法》应当进一步明确“行政争议”的外延与内涵，将“抽象行政行为”（特别是除行政法规、规章之外的其他规范性文件）以及行政机关与公务员之间针对公务员基本权利产生的行政争议纳入到行政诉讼的受案范围。对于“行政合同”等新型行政行为，应当明确规定，只要侵害行政相对人合法权益，都应被纳入到行政诉讼受案范围之内。现行《行政诉讼法》对于受案范围采取“列举加排除”的规定，列举本就有限，再加排除，使得受案范围很窄。最高法院的司法解释对于行政诉讼的受案范围采取“概括加排除”的方式予以规定，建议法律修改时予以吸收。此外，现行《行政诉讼法》只针对行政机关的行政作为，但由于行政机关的行政不作为而造成老百姓权益受到侵害的现象时常发生，建议将行政机关的行政不作为纳入受案范围。

三要明确行政诉讼被告和更宽的可诉性。一是对于经复议的案件，应当统一规定由复议机关作被告，以防止在现行行政诉讼制度之下，复议机关为规避作被告，而一味的维持原行政行为。二是明确社会组织行使公共行政职能行为的可诉性。

四要解决行政诉讼案件受理难的问题。为避免在立案环节某些法院逃避“不想立”的行政案件而利用行诉法中“审查”的规定时，可以在新《行政诉讼法》里规定凡是符合立案条件的起诉，必须予以立案。这样就把诸如“原告是否适格”等问题交给立案后的审理过程来查明。另外，可以明确规定案件登记制度，即法院接到原告的起诉后，应及时予以登记，并向原告出具收据，如果拒绝出具收据，可以以渎职追求法官的责任。

五要增设行政诉讼类型。要根据当前行政诉讼实践，增设新的行政诉讼类型。可以增设公益诉讼。当行政主体损害或危及国家利益或社会公共利益以及不特定多数人合法权益的行政违法行为发生，例如环境污染、公共安全事件等，在无人起诉或当事人无法起诉等情况下，可以由社会组织或者人民检察院代表国家将该行为(包括作为或不作为)诉交法院。

六要确立行政诉讼调解与诉讼执行和解制度。在行政诉讼案件办理中，有很多案件特别是“行政合同”等新型行政行为，通过庭外调解，争议各方达成协议最终撤诉，可以节约司法资源。同时，调解可以促进双方的让步，而不是强迫当事人撤诉，这样更有利于保护当事人的权益，并减少行政冲突。

七要参照民事诉讼法的规定确定行政案件审限。当前对行政诉讼一审期限为三个月，二审为两个月。行政诉讼往往涉及到行政管理领域的重大事项、涉及面广、涉及人数多、涉及法律规范多、专业性较强，且大多数案件需要与原被告反复沟通协商，需要大量时间化解矛盾。同时，随着行政案件逐年递增，办案人员的压力增大，单个案件的可分配时间减少。这样一来，在司法实践中，案件往往难以在审限内完成。由于在审限内难以结案，导致大量的案件申请延长期限。建议将行政案件审理期限及延长审限审批程序都参照《民事诉讼法》规定，给办案人员更多的办案时间。

八要强化人民检察院对于行政诉讼检察监督权的行使。目前检察机关对法院行政诉讼的监督还比较薄弱。新《行政诉讼法》的修改应当参考修改后的《民事诉讼法》相关规定，扩大行政检察监督的范围，增加行政检察监督方式，赋予检察机关对于行政案件的各种权力。尤其是在公益诉讼案件中，明确赋予检察机关立案决定、调查取证、起诉、不起诉、抗诉、检察建议等权能，切实发挥好人民检察院职能。