辜胜阻：要防止有城无市的过度城镇化

在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上，全国人大常委会委员辜胜阻今日在分组审议《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》时表示，城镇化要统筹人、业、钱、地、房“五要素”。统筹五要素过程中，要趋利避害，防范五大误区：要防有城无市的过度城镇化，防有速度无质量的城镇化，防城镇化的“房地产化”，防地方政府消灭村庄，大量农民“被上楼”，防特大都市“大城市病”。

辜胜阻认为，城镇化涉及到人、业、钱、地、房五大要素，新型城镇化要以人为本，让进城人口有稳定就业和享受基本公共服务；城镇化需要产业支撑，农民工的市民化最重要的是要有稳定就业；新型城镇化的一项高成本的改革，需要解决“钱从哪儿来”的问题。农业转移人口进城后，如何推进土地在确权的基础上合理流转，如何在城镇化过程中集约使用土地，改变土地城镇化大大快于人口城镇化的局面；农民工完全的市民化不仅要有就业和基本公共服务，还要住有所居，只有安居才能乐业。

第一、人是城镇化的核心。新型城镇化最关键的是推进农业转移人口市民化，让城镇居民共享城镇化发展成果。报告提出“以人口城镇化为核心”，强调“坚持公平共享，有序推进农业转移人口市民化，推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使全体居民共享城镇化发展成果”。人的城镇化，首先要解决转移人口“如何市民化”？市民化关键是要有稳定就业和享受基本公共服务。全国应实行统一居住证制度，使基本公共服务按居住证实现常住人口全覆盖，为人口合理流动创造条件。要完善教育经费保障和教育体制改革，在解决农民工子女义务教育的基础上，着力破解异地高考困局，从全国通盘考虑研究和出台异地高考制度安排，使长期在输入地就读的随迁子女能够就地参加高考。要深化医疗保险制度改革，逐步将农民工及随迁家属纳入医疗保险体系，合理配置医疗服务资源，重视社区卫生组织保障农民工医疗服务的作用。要针对农民工不同类型及具体情况，构建、完善与农民工构成和特点相匹配的养老保险制度，同时提高养老保险统筹层次，建立有效的养老保险关系转移续接制度。户籍制度改革要采取“分类指导，因城而异，因群而异”的原则，优先将拥有稳定劳动关系并长期生活在城市的“沉淀型”转移人口转为城镇居民。城镇化要解决“人往哪里去”，关键在于提升中小城市的人口聚集功能。一方面要大力发展城市群，发挥大城市的规模效应和辐射作用，以大带小，把周边的中小城市和小城镇纳入块状的城市圈内；另一方面要依托县城发展中小城市，提升其人口聚集功能，鼓励更多的人就地城镇化，减少城镇化过程中“候鸟型”和“钟摆式”人口流动带来的巨大社会代价。

第二、产业支撑和转移人口稳定就业是城镇化的基础。产业发展是城镇化的基本前提，也是稳定就业的重要保障。报告提出“坚持产城融合，繁荣城镇经济”、“促进城镇化与工业化、信息化良性互动”。为此，要强化城镇化的产业支撑，促进产城融合，通过推动产业发展来提高城镇吸纳就业能力。要明确城市的产业定位，紧密结合自身的资源禀赋、区位条件和产业基础，因地制宜，科学规划，真正培育起具有鲜明特色和较强竞争力的优势产业。产业主体培育方面，要为中小微企业营造良好的发展环境。在以产业发展促进就业的基础上，政府应构建进城人口的职业培训体系和创业扶持体系，提高进城人口的就业质量，让其更好地融入城市，同时帮助外出打工的农民工回归创业带动就业。

第三、钱是城镇化的重要保障。解决城镇化“钱从哪儿来”的问题，要建立多元化的改革成本分担机制和市场化的投融资机制。报告提出，“建立可持续的城市公共财政体系和投融资机制，为实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖和城镇基础设施建设提供资金保障。要建立多元化的改革成本分担机制。一方面确定中央政府和地方政府的成本分担办法。中央政府要加大财政转移支付对提升地方政府公共服务能力的支持力度，并承担农民工市民化的特殊性支出；设计和推进相关制度改革，规范土地财政为税收财政，确保地方财政有稳定可靠的税源。另一方面完善政府、企业、个人共同参与的市民化成本分担机制。地方政府要逐步提高农民工市民化投入在财政支出中的比例，企业要顺应当地经济发展水平的变化提高农民工的工资待遇和基本福利。要建立体系多层次、产品多样化、渠道多元化的市场化的投融资机制。当前要高度重视鼓励民间资本参与城镇化建设。

第四、土地集约使用和土地改革中使农民利益最大化是城镇化过程中必须处理好的重大问题。要保障城镇化建设用地的集约使用，改变土地城镇化大大快于人口城镇化的局面，推动转移人口土地在确权基础上的有序流转。过去30年，城市面积扩大了9.2倍，城镇化率仅增加了2.58倍，户籍城镇化率只增加了1.78倍。报告提出，“创新土地管理制度，优化土地利用结构，提高土地利用效率，合理满足城镇化用地需求。”土地制度改革还应坚持农民受益最大化的原则，完善土地“确权、流转、征用”等一系列环节，推进农村集体土地确权赋能工作，完善农民承包地、宅基地的流转机制，保障农民的土地财产权。

第五、使进城人口住有所居和安居乐业是城镇化的关键所在。构建房价与消费能力基本适应的住房供需格局，有效保障包括农民工在内的城镇常住人口的合理住房需求，使进城人口住有所居。报告指出，“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，推动形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，有效保障城镇常住人口的合理住房需求”。深化住房及保障房制度改革，要建立覆盖不同收入群体的城镇住房多元化供给体系，使进城人口实现定居梦想。要通过企业建职工住房、社会提供出租房、政府提供住房补贴和保障房、盘活闲置房源、鼓励二手房和三手房交易等多渠道增加住房供给，满足农民不同层次的住房需求。住房保障要由实物保障和货币补贴并存逐步转为以货币补贴为主，降低住房支出占农民工生活成本支出的比例，保障农民工能够“住得起”。

推进城镇化配套改革关键在于处理好政府与市场的关系。城镇化是市场的自然结果，推进城镇化要尊重客观规律，但并不意味政府对城镇化应无所作为。城镇化如果仅靠市场“无形之手”可能会造成人口拥挤、环境污染、土地粗放利用、地区差距扩大等“市场失灵”问题，并且具有外部性的公共服务和基础设施会达不到社会总体需要的水平。这就需要政府主动解决“市场失灵”推进转移人口市民化。但是，政府干预过度也会导致“政府失灵”。新型城镇化需要市场“无形之手”和政府“有形之手”的两手配合，但要防止政府成为“闲不住的手”而过度干预把好经念歪。当前我国城镇化转型应从“政府主导”模式逐步转向“市场主导，政府引导”模式，尊重市场客观规律，统筹城镇化进程中的“人、业、钱、地、房”五要素。

推进城镇化，统筹 “人、业、钱、地、房”五要素，要趋利避害，防范五大误区：一要防有城无市的过度城镇化，城镇化缺乏产业支撑，避免使新市民变游民、新城变空城的“拉美化陷阱”。二要防有速度无质量的城镇化，避免地方一哄而起搞大跃进，一味追求城镇化的高速度和规模扩张，陷入速度至上陷阱。三要防城镇化的“房地产化”，过度依赖土地财政，避免过高地价推高房价、陷卖地财政陷阱。四要防地方政府以地生财，消灭村庄，大量农民“被上楼”，陷掠夺式发展陷阱。五要防特大都市“大城市病”，避免重物的城镇化而轻人的城镇化，陷高楼林立而居民幸福感下降、特大城市人口膨胀、环境恶化、资源粗放开发陷阱。