从监督法实施两年多来的实践看，各级人大常委会逐步适应在监督法的框架内思考问题、开展监督，各项工作更加规范有序。但从有些地方反映的情况看，增强监督实效仍然是人大监督工作中的一个薄弱环节，需要认真加以研究和探讨。胡锦涛总书记指出：“人大监督应该坚持民主集中制，依照宪法和法律规定，把关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题作为监督重点，综合运用听取和审议工作报告、执法检查等形式，切实加强对带有普遍性、倾向性的问题的监督，进一步增强监督工作的针对性和实效性。”吴邦国委员长指出：“人大监督工作容易搞虚，不容易做实。增强实效是做好人大监督工作的关键。”总书记和委员长的精辟论述阐明了突出重点，增强监督实效的重要性，也为各级人大常委会做好监督工作指明了方向。本文试联系人大工作实际，提出做实人大监督工作应把握的几个问题。

一、 围绕中心制定监督计划

认真制定好人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告和执法检查的年度计划，事关人大常委会监督工作的质量和实效。监督法对专项工作报告、执法检查的选题原则和途径作出了具体规定，即“每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”，听取和审议专项工作报告、执法检查的议题通过六个途径来确定。按照这些规定，在制定监督工作计划实际工作中，要把握好以下几点：一是要紧扣中心。坚持人民代表大会制度，要坚定正确的政治方向，核心是坚持党的领导，党的领导是做好人大各项工作的根本保证。因此，人大常委会要及时了解党委的主张和意图，根据党委的中心工作，确定监督工作重点。二是要加强沟通协调。我国人民代表大会制度同西方国家实行的“三权鼎立”政体是有本质区别的。我国国家权力机关和行政机关、审判机关、检察机关虽然职责分工不同，但目标是完全一致的，都要在党的统一领导下依法独立负责地履行职责、协调一致地开展工作。因此，人大常委会在确定监督议题时，要树立“一盘棋”的思想，坚持与“一府两院”共同协商，力求做到与“一府两院”的工作进程相衔接，寓支持于监督之中。三是要突出监督重点。“一府两院”的工作繁重，涉及面广，人大常委会的监督不能事无巨细，什么都管，否则，势必什么也管不好、管不了，而且不利于充分发挥“一府两院”的积极性、主动性、创造性，甚至客观上可能对“一府两院”的工作造成干扰，影响工作效率。因此，人大常委会要本着“少而精”的原则，抓住事关本地区经济发展和社会和谐的“三农”、义务教育、医疗卫生、社会保障、安全生产、环境保护、拆迁补偿等重大问题，精心选择监督议题，把监督工作做深做细，促进本地区经济社会又好又快发展。在预算审查监督方面，加强对重点预算资金、上级财政补助资金、预算外收入的安排，以及部门预算制度建立和执行情况的监督，促进政府依法理财。

二、 提高会议审议质量

召开会议是人大常委会履行职权的主要形式，提高会议审议质量是做好监督工作的关键。一是要做好会前调研。“一府两院”的工作特点是政策性强、涉及面广。人大常委会组成人员要审议好“一府两院”的专项工作报告，必须学习党的方针、路线、政策，熟悉相关工作，同时要围绕议题，开展调查研究。只有开展广泛深入的调查研究，才能在工作中有的放矢，提出有针对性的意见和建议，这是提高审议工作质量和水平的重要保证。人大常委会组成人员必须深入基层，通过召开座谈会、个别走访、明察暗访等形式，广泛征求民意，集思广益，掌握第一手材料，并在此基础上进行理性思考，通过综合、分析，形成有深度的调研报告。二是要做好会中审议。首先要保证审议的到会率，从地方人大常委会召开会议的情况看，一定程度上存在全体会议到会率较高，分组审议时到会率较低，有时甚至不过应到人员的半数的情况，会议审议质量从广度上打了折扣。要通过制度建设，确保审议的到会率，并让每个常委会组成人员都有充足的时间把自己的意见讲透，同时还应要求“一府两院”列席人员自始至终到会，认真回答常委会组成人员的询问。其次要在审议深度上下功夫。常委会组成人员要结合会前调研情况，提前准备书面发言材料，避免发言时“脚踩西瓜皮”，偏离会议议题。发言要突出重点，尽量避免重复“一府两院”报告中讲过的内容，防止和克服罗列现象多、分析研究少和讲成绩多、讲问题少的现象。要如实反映实际，少讲套话、空话，在肯定成绩的同时，通过研究分析，指出存在的问题和原因，并针对存在的问题提出切实可行的意见和建议，做到言之有理，言之有据。再次是做好会议简报工作。常委会会议简报是反映常委会组成人员的意见和建议的重要方式，是常委会组成人员履行法定职权的记载，也是审议意见的主要来源和基础。要提高简报记录整理工作人员的素质，有条件的地方可以采用速录技术，对常委会组成人员的发言实行“有言必录”，一方面准确、全面记录会议审议发言情况，另一方面督促常委会组成人员自我加压，提高审议发言质量。三是要做好会后督办。监督法首次以法律的形式提出审议意见这个概念，并规范了审议意见办理的程序，表明了常委会组成人员审议意见的法定属性。审议意见集中体现了常委会组成人员的意志，督办审议意见落实情况是常委会初次监督与跟踪监督的结合，是对初次监督的深化，是提高审议质量的关键环节。对常委会组成人员的审议意见，人大有关专门委员会和人大常委会有关工作机构要跟踪督办，定期反馈“一府两院”整改落实情况，防止流于形式。对“一府两院”落实审议意见的书面报告，人大常委会会议要按照办理时限，有重点地进行审议。

三、 做好监督公开

监督法第七条规定，“人大常委会要将行使监督职权的情况，向社会公开”，这是我国法律首次明确规定了人大常委会行使监督权的公开原则。过去，各级人大常委会工作缺乏开放度，广大人民群众对人大常委会的履职情况知之甚少，新闻报道也是程式化、表面化的居多。从监督法实施两年多来看，各级人大常委会在更新监督公开理念，规范公开程序等方面，取得了比较明显的成效。但也存在一些公开形式不足、公开内容不广、公开效果不够的问题。究其原因，既有工作力量不足、媒体平台建设滞后等客观原因，也有认识不深刻、思想不重视等主观原因。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人大对人民负责，受人民监督。从这个意义上说，人大常委会应当自觉把行使监督权的情况向人民公开，以使人民能够及时了解人大常委会监督工作的情况。人大常委会对“一府两院”的监督除非涉及到国家秘密，或者涉及到具体案件中的商业秘密、个人隐私、未成年人保护等依法应当保密、不宜公开的以外，其他有关监督工作的情况都应当公开。因此，各级人大常委会应根据监督法的规定，调整工作思路，改进工作方法，把公开原则落到实处。

在公开的形式上，一是建立新闻发布会制度。除充分利用当地报纸、刊物、电视、广播、网络等媒体及时进行报道和刊播之外，每年还要定期召开新闻发布会，向社会发布人大常委会的监督情况。二是探索实行常委会会议电视、网络直播。这种公开形式，具有较强的社会影响力，使老百姓看到原汁原味的人大监督过程，从而增强人大监督的权威。目前，全国人大和一些省市人大已经部分实现了人代会和常委会会议的电视直播和网上直播，取得良好的社会效果。三是扩大公民的参与程度。要扩大公民旁听常委会会议的范围，减少公民旁听会议的审批程序。在保守国家秘密的前提下，可以探索将公民旁听扩展到常委会会议分组审议上。要为公民查阅常委会会议资料、履行职权的有关情况提供方便。

在公开的内容上，一是要争取党委的理解与支持。人大监督公开的主要渠道是新闻媒体，而新闻媒体是在党委部门的具体指导下开展工作的。因此，党委部门对人大监督公开的支持程度决定着决定公开的力度。人大常委会在对社会影响较大的问题公布前，要向党委请示汇报，取得理解和支持，达成一致意见。二是要找准依法公开和公民普遍关注的结合点。从实践看，有的地方人大常委会公开的内容过于原则，比较宏观，与老百姓的实际生活距离较大，公开的效果也就大打折扣。要抓住公民普遍关注的焦点、热点问题，通过发布典型事例的方式，加大公开力度。

四、 强化法律责任

法律的生命力在于执行，法律责任的设置和实现是确保法律法规得以执行的重要保障。同时，由于监督法没有明确规定法律责任的内容，对于违反监督法规定是否应当承担法律责任，尚无明确结论。有的省在出台实施办法和监督条例时创造性地设置了法律责任的内容，如安徽省、福建省、重庆市人大或其常委会在制定本省市监督法规时，专设了“法律责任”一章，湖北省、黑龙江省、吉林省人大常委会制定的监督法规中也有法律责任的专门条款，这些法律责任的主要内容是，对违反监督法律法规规定的有关国家机关和工作人员，情节较轻的，采取批评教育、通报批评、书面检查等行政处分的方式，情节较重的，采取质询、撤职、罢免等法律规定的刚性监督方式。我们姑且不探讨法规中设置行政处分的责任方式的合理性和合法性，但这至少可以说明违反监督法律法规的规定要受到责任追究，这一点在地方人大常委会中已形成一定的共识。监督法既是实体法，更是程序法，违反实体和违反程序都是违法。实践中，存在一些违反监督法相关规定的事例，如不少地方反映听取专项工作报告“20天、10天、7天”的时限要求，难以得到保证。有的不按规定时限向人大常委会报送应当备案的规范性文件及其相关材料。笔者认为，对于此类问题，应追究有关国家机关和工作人员的违法责任，以保证法律法规执行的严肃性，将监督法律法规的各项规定落到实处，这无疑会对增强监督实效起到积极作用。

五、 创新监督方式

创新是我们党和国家各项事业兴旺发达的不竭动力，也是推动人大工作向前发展的动力源泉。从监督法制定的指导思想来看，也倡导地方人大常委会监督工作的不断创新。在其制定过程中，坚持实践、认识、再实践的马克思主义认识论是非常重要的一个指导思想。过去，人大监督工作没有专门的法律规定，各级人大常委会对监督工作进行了积极的实践和探索，尽管做法有所不同，认识也不一致，但不同形式、不同内容的监督实践，都为加强人大监督工作积累了丰富的经验，为制定监督法提供了坚实的实践基础。监督法从这些实际出发，区别不同情况作出规定：实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定；实践经验尚不成熟，又需要作规定的，作出原则规定，为进一步探索留下空间；缺乏实践经验，各方面的意见又不一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善。这一指导思想为监督工作的实践留下了许多创新空间。如监督法的某些原则性规定需要人大工作者具体实践，从而形成一系列具体化的成熟制度措施。而对于各方面意见不一致的，暂未作规定的领域，如开展工作评议、加强司法监督等方面需要在实践中进一步探索完善，统一认识后再作规定。

六、 加强自身建设

加强自身建设，对于常委会依法履行监督职权至关重要。一是要深化认识，适应形势需要。监督法颁布后，尽管地方各级人大采取各种形式，加大对监督法的学习和宣传。但从监督权的行使来看，人大常委会组成人员和机关干部中部分同志对监督法的精神实质理解仍然不够全面，认为该法没有将过去探索实行的述职评议、个案监督等监督形式写进去，并且规定的程序繁琐，束缚了人大监督的手脚。目前常用的监督形式主要是听取和审议专项工作报告及执法检查，预算监督和规范性文件备案审查难以到位，对司法机关的监督难以深入。质询、撤职、特定问题调查等刚性监督方式规定过于原则，基本没有运用。针对这些认识，一方面要进一步加大对监督法的学习、宣传、贯彻实施力度，正确理解监督法的精神实质。另一方面加大对人大常委会监督工作中的典型经验的宣传力度，引导各级人大常委会依法做好监督工作。二是要优化常委会组成人员结构。目前，地方各级人大常委会组成人员的构成大多存在“三多三少”现象，即兼职的多，专职的少；即将到龄的多，中青年同志少；党政领导干部多，熟悉经济、法律等方面专业人员少，从而导致了主观上履职动力不足，客观上履职能力不强。要根据党的十七大的要求，进一步优化人大常委会组成人员的年龄和知识结构。适当扩大专职委员的比例，增加年轻委员的数量，充实一些优秀的、年富力强的干部。同时，还要充实一些懂法律、懂经济、懂科技的干部，形成合理的年龄梯次和知识结构，确保人大工作的连续性和稳定性，提高人大常委会依法行使职权的整体水平。三是要建立履职考核制度。建立常委会组成人员履职档案，每年将常委会组成人员履职情况，包括出缺席常委会会议的情况，会议期间审议发言的情况，参加常委会和有关专门（工作）委员会组织的重要会议、立法和工作调研、执法检查以及提出意见建议的情况，参加原选举单位组织的代表视察、代表小组活动的情况等方面进行登记，每年底对本年度常委会组成人员履职情况在常委会会议上进行书面通报并报同级党委组织部门。对缺席会议次数较多、履职情况较差的组成人员探索实行劝辞制度。

（作者单位：湖北省人大常委会研究室）