对政府预算进行审查监督，是宪法、法律赋予各级人大及其常委会的一项法定职权和法定职责，是人大监督工作的重要组成部分。根据预算法、监督法的规定，人民代表大会审查批准政府预算或者常委会审查批准预算调整方案之前，政府财政部门应将有关预算议案的主要内容提交人大财经委进行初步审查。会前对预算进行初步审查，是法律明确规定的一项重要制度，也是预算审查监督的一项重要工作，它与大会或常委会审查预算议案既有联系，又有所区别，是一项相对独立的工作。不断改进和加强预算初步审查工作，可以为人民代表大会及其常委会审批预算议案，提供有益的参考，做好必要的准备，对于完善人大预算审查监督，进一步发挥人大职权，对于促进政府及其部门依法理财，加快公共财政建设，都具有十分重要的现实意义。
一、预算初步审查工作的现状
1．初步审查制度日益健全。1999年12月全国人大常委会作出“关于加强中央预算审查监督的决定”后，各地人大也纷纷加快预算立法的步伐。2002年5月福建省九届人大常委会通过“关于加强预算审查监督工作的决定”，为省级预算初步审查工作提供了更为具体的法规依据。厦门、南平、福州、泉州、龙岩等设区市人大常委会也分别于2000年至2002年间出台了“预算审查批准监督条例”或“关于加强（市本级）预算审查监督的决定”，有的县（市、区）人大常委会也出台了相关的决定（规定、意见）。
2．初步审查力量逐步加强。预算法、监督法明确了人大财经委初步审查预算的主体地位。2008年1月省十一届人大一次会议成立财经委（专门委员会），负责预算初步审查；原来的省人大常委会财经委改为财经工委，协助财经委承担有关具体工作。目前厦门、龙岩市人大也成立了财经专委。在内设工作机构方面，2002年6月省人大常委会财经委增设预算审查监督处（编制5人）；这之后，福州、厦门、漳州、泉州、南平、宁德等设区市人大也设置了预算处（科），人大财经机构开展预算初步审查的工作力量得到增强。
另一方面，鉴于预算工作的专业性强，各地人大财经机构还积极吸收其他方面力量参与预算初步审查。如厦门市人大财经委成立预算初步审查小组，成员包括人大各相关委员会和审计局的同志；福州市人大常委会在2009年1月成立专家库，聘请了12名专家，协助财经委对部门预算草案进行专门审查。
3．初步审查工作比较有序。以目前省人大财经委工作情况为例，一是启动时间较早。每年11月左右，财经委即制订工作方案，就预算初步审查工作做出具体安排。在此之前，从8月左右省财政厅下发预算编制通知开始，财经委就对编制进展情况加以关注，并督促省财政厅在省人代会前一个月将预算案主要内容提交财经委。实际工作中，财政厅提交材料的时间基本达到法定要求。二是财政部门提交的材料较为翔实。目前提交初步审查的预算案除了总预算外，还包括有省级140多家一级预算单位的部门预算表，页数达1000页左右（A3纸）。三是与大会审查预算进行了衔接。人代会上，财经委向预算审查会议报告初步审查工作情况，参加审查会议的各位代表结合初步审查报告对政府预算草案进行审查。
4．初步审查方法有所改进。结合部门预算改革的逐年推进，近年来省人大财经委在预算初步审查中，逐步将部门预算草案作为审查监督的重点。每年选取4-5个部门，就其部门预算的上年执行情况以及当年重点专项资金安排情况进行调研、论证，包括调阅并分析部门预算材料、听取部门汇报、赴市县调研等，从中了解相关情况，发现存在问题，督促部门、财政提高预算安排的科学性、合理性。
5．初步审查取得一定成效。省人大财经委将有关情况和发现的相关问题，进行归纳整理，形成分析意见，向财政部门进行反馈。如针对预算细化问题，财经委几年来多次建议要加以改进。对此，省财政厅积极落实，在下达《关于编制2006年省级部门预算的通知》中，要求专项业务费支出预算要细化到资金用途或具体的支出事项，细化率不得低于80％；发展性项目支出预算要在明确用途的基础上，实行分类细化，细化率不得低于70％，属于省本级支出的，要细化到具体拨款项目。此外，初步审查还推动了部门综合预算编制工作，促进了预算部门、单位制定出台相关的项目资金管理办法，不断完善项目资金管理。
二、当前预算初步审查工作中的不足
1．初步审查的力量有待进一步加强。从各地人大财经委的人员构成看，普遍存在人员数量相对不足，专职化、专业化水平不够高的问题，其接受的专门培训、获取的相关信息也较有限，与其承担的预算审查监督职责的要求不相称。在吸收专家、学者等其他方面力量参与初步审查方面，目前各地的做法也各不相同，有的地方在充分发挥其他方面力量时，效果并不十分理想。
2．初步审查的相关制度有待加以完善。预算法、监督法等相关法律法规的规定比较原则，关于预算初步审查的直接条文不多，不够具体，针对性和可操作性不够强，不利于预算初步审查工作的规范开展。此外，从大的体制环境看，当前地方各级政府事权与财力不相匹配，预算编制与政策制定相分离等，客观上给地方政府在安排支出预算时造成很多制约，进而也给初步审查的深入开展带来不利影响。
3．初步审查的方法有待继续改进。实际工作中各地人大财经委在对部门预算案进行初步审查时，方法很不统一，尚未形成成熟、固定、规范的审查模式。到底部门应提交什么样的材料，财经委审什么，怎么审，提出什么样的审查意见，各地做法参差不齐。同时，审查也不够深入，对于具体项目支出安排是否可行、科学，财经委难以做出权威性的结论。
4．初步审查的实际效果有待不断提高。对初步审查提出的意见、建议，是否要求政府及有关部门必须吸收，如何加以吸收等，各地做法同样不一致。限于各方面的原因，有些老大难或较敏感的问题，政府及其有关部门难以切实整改，或者有所改进但效果不很显著。
三、进一步完善预算初步审查的建议
1．继续充实强化预算初步审查的力量。逐步提高人大财经委组成人员的专职化、专业化水平，并有针对性地加强业务培训，及时提供相关预算材料、信息。因地制宜地设置预算审查监督专门机构，或者增加有关工作人员。考虑到预算初步审查的一个重要目的是为代表审议预算提供参考，建议在吸收其他方面人员参与初步审查时，要注意发挥人大代表的作用。
2．不断规范预算初步审查的材料提交。财政部门应当认真落实法律要求，积极做到提前一个月提交相关材料。同时，财政部门提交的预算材料应当给初步审查修改留有余地。为此，实践中不少地方明确要求，财政部门应当在政府研究后、党委研究前，甚至在政府研究之前就将预算材料提交人大初步审查，以便于人大财经委在初步审查中提出修改意见。在内容方面，财政提交的预算材料应当完整、详细：（1）收入预算，应符合全面性原则的要求，完整地包括各项收入；（2）支出预算，应按人员支出、公用支出和项目支出分别予以细化；（3）单位基本情况，包括人员情况、公用支出定额标准、各类资产状况等；（4）项目安排依据与项目细化情况；（5）项目绩效评价方案，列出项目发展目标、预期效益、评价指标、主要措施等情况。
3．逐步改进预算初步审查的方法。关于初步审查的内容，建议可以从不同角度综合采用各种审查方式：既有政策审，又有科目审；既作全面审，又选取部分重点内容作局部审；既有年度审，又对部分项目作跨年审；等等。
关于初步审查的形式，建议在传统的听取部门汇报、召开座谈会、开展调研等的基础上，积极探索、深化各种方式：（1）做实做细部门预算审查，深化部门支出预算特别是项目预算的审查。（2）加强与部门的沟通，深入了解有关情况，共同协商解决办法，推动相关问题的整改。（3）扩大公民有序参与。人大实行预算听证、预算民主恳谈、参与式预算等公民参与形式，逐步向社会开放并有针对性地选择部分人员参与预算初步审查，借助社会公众的力量推动政府预算的科学编制。
4．进一步发挥预算初步审查的作用。建立健全预算初步审查意见的反馈、磋商机制，针对初步审查中发现的问题，形成初步审查意见，（经人大常委会主任会议同意后，）以正式公文的形式通报政府及其有关部门，或者在听取部门汇报时向有关部门提出，督促其修正、整改。对于财经委提出的初步审查意见，有关部门、单位要认真研究落实，并将落实情况作出反馈；无法落实的，要说明理由。
5．加快预算初步审查的法制建设步伐。涉及预算的相关立法，包括列入全国人大常委会立法计划的预算法修改，以及各地制定的地方性法规，都应适当增加有关预算初步审查的内容，进一步明确初步审查的性质（地位、作用）、主体（职责、权限）、对象（具体包括哪些内容，重点是什么）、程序（包括哪些工作环节）、方法（审查的原则、具体方式）等，以保障初步审查工作的每一步骤都有章可循，更好地引导初步审查工作规范有序开展。
