人民代表大会及其常委会受人民委托，依法审查批准本级人民政府预算、监督预算执行和审查批准决算，是宪法和法律赋予的一项重要职权，是人民行使管理国家事务权力的具体表现，是人大对政府重要的制衡和监督方式。按照监督法，结合自治区人民代表大会财政经济委员会多年来对自治区财政预算审查监督实践工作中的经验和体会，对我区人大预算审查监督工作进行如下探讨。
一、 人大预算审查监督的现实意义
政府预算涵盖政府工作的方方面面，不仅规定着政府在预算年度内的财政收支，而且反映和规定了政府在预算年度内的全部工作或活动的范围、方向和重点。政府预算草案经国家权力机关审查批准后，成为重要的法律文件并得以实施，体现着国家权力机关代表全体公民对政府预算草案的最高决定权。人大常委会对政府预算活动的审查监督，是人民代表大会委托其常委会在大会闭会期间依法行使对政府预算活动的监督权，对政府预算的全过程实施法律监督，是人大预算审查监督的重要环节。
在新的发展阶段，加强人大预算审查监督是完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治、构建社会主义和谐社会的重要措施，是“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，健全政府职能体系，完善公共服务体系”，建设服务性政府的需要。
二、 人民代表大会对政府预算的审查和批准
政府预算事关国计民生，受到社会各界和人民群众的高度关注。世界各国大都形成以议会、审计机构为主体，社会公众积极参与的政府预算监督体系，并取得较好的效果。我国的政府预算监督体系包括人大监督、行政监督和社会监督等。这里主要探讨地方人大预算审查监督。
（一） 人大预算审查监督的法律依据和职责
地方人大预算审查监督权是地方人大作为地方国家权力机关对地方“一府两院”行使监督权的重要组成部分，是一种特殊的权力制约关系，体现了委托权对受委托权的监督。地方人大行使预算审查监督权是宪法明确规定的，其具体职责由预算法、审计法、地方组织法和各级人民代表大会常务委员会监督法等法律明确规定。例如，监督法第十五、十六、十七、十八条对政府预算（预算调整、决算）执行情况的审查监督都作了明确规定。此外，我国大多数省、自治区、直辖市人大都就预算审查监督制定了地方性法规，如加强预算监督的条例、规定和决定。这些地方性法规大都就预算审查监督运行机制作了符合本地实际的补充和完善，特别是对专门委员会和工作委员会的预算审查监督职责分别作了较为具体的规定，既有实体性的内容，也有程序性的规定，具有较强的操作性，是指导地方人大实施预算执行监督的具体依据。对我区而言，人大预算审查监督工作所依据和参照的法律、法规主要有宪法、预算法、监督法及实施办法、地方组织法、自治区人民代表大会议事规则、自治区人大常委会议事规则、自治区人大常委会关于加强自治区级预算审查监督的决定等。
（二） 人大审查批准政府预算的主要程序
人民代表大会上，代表审议政府预算报告，审查批准本级人民政府预算。我区人大没有设立预算工作委员会，对本级政府预算的审查工作主要经过财经委员会的提前预审、财经委员会的会前初审和人民代表大会的审查批准三个阶段。一是提前介入、沟通情况、听取汇报，进行预审。财经委员会每年11月份开始，加强与财政部门的联系，提前了解掌握全区财政、经济形势、税收和其他收入等预测情况以及部门预算编制情况，听取财政部门关于当年预算执行情况和下年度预算草案初步方案的汇报，就有关问题开展调研，提出意见，加强与财政部门沟通、协调，对预算初步方案进行调整等。二是会前的初步审查。人民代表大会召开的一个月前，财经委员会听取财政部门关于当年预算执行情况和下年度预算草案的汇报，对预算草案进行初步审查，提出意见和建议，草拟审查报告稿。三是审查批准。代表大会期间，代表对本级政府提交的预算报告仔细阅读，认真审查政府预算草案。在各代表团分组讨论、审议预算执行情况报告和预算草案时，提出意见和建议。财经委员会根据各代表团和有关专门委员会的审议意见，起草大会主席团预算审查报告。财经委员会的审查报告是代表大会对预算草案审查结果的集中体现，是批准预算草案的重要依据。预算审查报告的主要内容包括：对上年度预算执行情况客观评价，实事求是地指出问题；对当年的预算草案进行认真分析；提出大会是否批准预算的建议；提出对今后的预算及财政工作意见和建议等。财经委员会的预算审查报告经主席团审议通过后，向大会印发关于预算的决议（草案），人大代表参照财经委员会的预算审查报告，对政府预算报告和预算的决议（草案）进行审议，最后大会表决通过，形成决议。
（三） 人大代表对政府预算的审查
根据实践和现行做法，代表对预算的审查主要经过四个程序：即“读、审、议、决”。所谓“读”，是指认真阅读政府预算报告并参照其他报告，全面了解预算报告的内容。所谓“审”，是指按照本年度国民经济和社会发展的总体目标和方针政策，从全局的高度，重点审查预算的收支是否平衡、重点支出和法定增长是否得到保证等。所谓“议”，是指在认真阅读、审查的基础上，积极参加审议，并针对财政工作和经济社会中存在的突出问题提出意见和建议。所谓“决”，是指在审议大会上，参加表决，对是否批准政府预算行使代表的神圣权利。
三、人大预算审查监督存在的问题和建议
（一）人大对政府预算审查监督中存在的问题
1．代表大会预算审查的时间短。一是由于人民代表大会召开的时间短，全国人民代表大会一般10—15天，省、自治区、直辖市人民代表大会一般5—7天，市、县级人民代表大会会期时间更短，审查预算报告和草案时间不足；二是政府预算报告和预算草案提供的时间晚，不及时，召开会议时代表才能看到预算的有关材料；三是人民代表大会的议程多，任务重，审议的内容多，在这样的情况下，不可能将预算审查工作做到深入细致。
2．预算审查的质量低。影响预算审查质量低的原因，除上述存在的审议时间短外，还有审查人员的业务水平低的问题，真正熟悉预算业务的代表不多，对实质性的问题审查不到位；有些代表碍于上级领导的面子，不好意思得罪人，有的代表责任意识淡薄，认为人大对预算的审查批准只是履行程序，走过场，预算审查没有实效或实效性差。据我们了解掌握的情况，有的县级人民代表大会对预算根本就不进行审查，举手通过批准，象征性地履行程序。
3．预算审查的重点不突出。人民代表大会审查的重点应该是预算草案，而预算报告是对预算草案的说明，但现在的情况是，预算报告成了财政工作汇报或者说是财政工作成绩的表述，代表审查的主要对象是预算报告，对于预算草案，由于时间原因和业务水平限制审查得很少，提出的一些意见和建议大都是泛泛而谈，套话、空话比较多，影响了审查的质量。
4．批准预算的内容为“一揽子表决”。人民代表大会通过的是预算安排的总体情况，即总的收入和支出情况。所以表决也只是整体的、笼统的表决，不能对某个部门预算或某项资金预算实行单项表决（目前，我区部门预算表还没有提交代表大会上），监督的实效性差。
（二）提高人大预算审查监督实效的建议
1．增强预算报告和草案的透明度。一是将预算报告和草案提前10天左右发送代表，使代表有充分审阅的时间；二是可以试行将预算报告和草案对社会公众公开，或在网上公布，或在报纸上发表，或利用大屏幕公示等，让人民群众充分发表意见，评议预算安排的正确与否；三是建立预算信息管理制度。全面提高预算管理、监督体系应用现代信息技术的能力和水平，逐步实现各预算监督主体和社会公众对政府预算及其执行情况进行网上查寻、投诉、评估，将公众知情权与监督权结合在一起，既可保证预算的公开透明，也有利于提高监督的及时性与实效性。
2．提高代表审查预算的业务知识和水平。提高代表的整体业务素质和水平，要组织代表加强法律法规和业务知识的学习，大力加强人大代表的预算审查监督培训，优化人大代表知识结构，如定期举办代表业务知识培训班和专题研讨活动，给代表发送有关业务方面的材料进行学习等，使之掌握必要的预算审查监督知识，实现对预算由形式性审查向程序性和实质性审查的转变。
3．优化人大代表的结构。人大代表是人民代表大会的主体，代表的素质和代表结构的合理性是地方各级人民代表大会充分发挥权力机关作用的基本条件，关系到人大职权的充分履行、各项工作与活动的有效开展。加强人大预算审查监督，应当进一步优化人大代表的结构，选举代表时，不仅要在政治上过得硬，还要在业务上能过关，可以多挑选一些具有丰富财经工作经验、法制观念强、政策水平高的专家学者，充实代表队伍，使之成为预算审查监督的主体。
4．逐步增加常委会专职成员比例，实现委员会成员专业化。一是要减少兼职委员，二是要建立常委会成员学习培训制度，三是完善委员联系代表制度、深入选区会见选民制度、视察制度、参与监督制度。保证人大在预算审查监督中，公正审查，深入监督，提高实效。如果财经委员会成员及其工作人员有较高的财政、财务专业水平和预算审查经验，就能保证预算的审查工作深入、细致，发现问题及时准确，提出的建议更有针对性和可行性，有效提高预算审查质量和加大预算监督力度。
5．设立预算专家咨询机构，充分发挥“外脑”作用。各级人大有必要吸收一些精通财政、审计、财务的专业人士，建立审议政府预算的专家咨询机构。“借助外脑”提高人大预算工作机构专业审查监督的能力，为加强均衡财政收支、优化公共财政支出结构、提高重点项目的科学性和合理性等方面的审查监督，出谋划策，提高预算审查监督的质量和实效。
