健全机制 注重实效 不断开创备案审查工作新局面

    规范性文件备案审查，是宪法、法律赋予各级人大常委会的一项重要的法律监督职权，是维护社会主义法制统一、全面推进依法治国的一项重要制度设计。党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了部署，明确提出要健全宪法实施和监督制度，并对备案审查工作提出了新要求，备案审查工作的地位和作用愈加凸显。为了适应新形势、新任务，包头市人大常委会针对当前备案审查工作中存在的突出问题，依据立法法、监督法的有关规定，积极履行规范性文件备案审查工作职能，按照建机制、畅渠道、抓实效的总体工作思路，创新方法，推进重点，突破难点，着力加强备案审查工作制度和机构建设，不断提高备案审查工作的能力和水平,备案审查工作取得明显成效。

    一、规范性文件备案审查工作基本情况

    （一）设置机构、明确职责，为备案审查工作提供有力的组织保障

    备案审查工作具有较强的专业性，配备专门的备案审查机构和素质高、业务精、能力强的工作队伍，是各级人大常委会依法履行规范性文件备案审查法律监督职责、确保国家法制统一的必然要求。近年来，我市人大常委会十分重视规范性文件备案审查工作，按照党的十八届三中、四中全会精神和全国人大关于加强备案审查工作机构和队伍建设的要求，于2014年底在法工委增设了备案审查处，配备了专职人员，明确了工作职责，将规范性文件备案审查作为常委会一项重要的常规性工作。常委会主要领导对备案审查工作做出专门批示，分管副主任多次听取备案审查工作进展情况的汇报，及时督促指导法工委开展备案审查工作。为了不断提高备案审查工作人员的工作能力和业务素质，我市人大常委会积极派员参加全国、自治区人大举办的各类学习培训班，认真学习先进地区人大备案审查工作经验，有效提升备案审查工作人员的专业素质，为较好完成规范性文件备案审查工作提供了组织保障。

    （二）完善制度、规范流程，推动备案审查工作步入规范化轨道

    “加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”是党的十八届四中全会对备案审查工作提出的具体要求。为了推进规范性文件备案审查工作规范化和制度化，市人大常委会坚持制度先行，着力加强备案审查工作制度建设。一是在市委的领导下，按照有件必备、有备必审、有错必纠的要求，市人大常委会法工委与市委办公厅、市政府法制办探索建立分工负责、双重备案联动、征求意见等规范性文件备案审查衔接联动机制，保证规范性文件同党的路线方针政策相一致，同宪法和法律法规相一致，整体提升了备案审查效能。二是依据新修改的立法法和国家、自治区有关规范性文件备案审查的规定，结合我市工作实际，重新修订了《包头市人大常委会规范性文件备案审查工作规程》，进一步补充细化了审查主体、审查职责、审查方式、内部监督等方面的内容，增强了工作规程的针对性和可操作性。三是市人大常委会向市政府、各旗县区人大常委会印发了《关于进一步加强全市规范性文件备案审查工作的意见》，从组织领导、制度和能力建设等方面对全市规范性文件备案审查工作提出了具体要求，规范了备案审查的内容和程序。四是建立了规范性文件备案审查“零报告”制度。要求备案单位每季度末将已公布施行的规范性文件目录以报表形式报送市人大常委会法工委，对没有印发规范性文件的，要求进行零报告，进一步强化了备案单位的主体责任和报备意识，确保“应备必备”。五是建立了规范性文件目录月报送制度。要求市政府及政府办公厅每月将发文目录（不包括涉密文件）以电子邮件或传真形式报送市人大常委会法工委，便于法工委全面了解政府发文情况，避免发生漏报或者错报规范性文件的情形。六是统一规范了报备文书格式，要求备案单位在报备规范性文件时予以采用，有效提升了备案审查工作规范化水平。七是进一步细化规范了备案审查工作流程，编制了规范性文件备案审查流程图，设计了规范性文件备案登记表、审查处理情况表。八是建立了规范性文件备案审查工作向主任会议报告和规范性文件报备情况通报制度，积极争取常委会领导对备案审查工作的领导和支持，有效推动了备案单位积极报备的责任意识。通过加强备案审查工作制度建设，进一步促进备案审查工作的规范化管理，为提高备案审查工作质量提供制度保障。

    （三）加强沟通、畅通渠道，推动规范性文件备案审查工作有序开展

    为了与报备单位建立起正常良好的工作关系，畅通工作渠道，市人大常委会法工委主动加强了与市政府办公厅及法制办和各旗县区人大常委会的沟通交流，对新形势下如何做好备案审查工作进行研究探讨，切实提高有关方面对备案审查工作重要性的认识，获得对备案审查工作的理解和支持。市人民政府办公厅高度重视并全力支持备案审查工作，明确授权市政府法制办具体负责市政府规范性文件的报备工作。市政府法制办设立了专门的科室，安排了专职人员具体负责规范性文件报备工作，启用了“包头市人民政府规范性文件报备专用章”，进一步强化了市人民政府主动报备规范性文件的工作职责和意识，有效提高了报备工作的效率。基本上解决了长期以来存在的报送渠道不畅、报送不及时等问题。目前，市人大常委会与市人民政府之间的规范性文件报备工作已经基本实现制度化、规范化和常态化。市人大常委会法工委还加强了市人大常委会内部与各工作委员会之间的沟通协调，正确处理好机关内部工作之间的有效衔接，各司其职，相互配合，共同做好市人大常委会规范性文件备案审查工作。

    （四）严格把关、依法审查，切实增强备案审查工作实效

    2015年1月至今，市人大常委会共受理市政府报备的规范性文件21件，内容涉及文化、金融、市容环境、资金管理、民生保障等方面。市人大法工委及时启动了审查程序，依据所涉及上位法的相关规定，对规范性文件中的具体内容逐条进行比对分析，对报备的规范性文件逐件进行认真审查。一是审查规范性文件是否存在超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的情形；二是审查规范性文件的内容是否同上级或者本级人大及其常委会制定出台的法律法规及相关决议、决定相抵触的情形；三是审查规范性文件的制定是否违反法定程序或者存在其他不适当情形。认真听取了市人大相关专门委员会的意见，与市政府法制办、相关部门进行座谈，了解情况。经审查发现有2件规范性文件违反上位法，内容涉及环境卫生、居民低保、医疗保险等方面，按照有关规范性文件备案审查的相关规定，与报备单位进行了沟通协商，1件规范性文件得到纠正，1件规范性文件的制定单位正在研究处理中。

    （五）加强指导、上下联动，推进旗县区人大备案审查工作常态化

    按照全市人大工作“一盘棋”的工作思路，为了推动旗县区人大常委会规范性文件备案审查工作有序开展，市人大常委会法工委深入到各个旗县区人大常委会，进行调研指导，提出了有针对性的工作建议，有序推动旗县区人大常委会备案审查工作常态化。为了畅通与各旗县区人大常委会之间备案审查工作的信息沟通和工作交流的渠道，建立了备案审查业务交流微信群。目前，各旗县区人大常委会采取有力措施，在确定工作机构、指定专门人员、明确工作职责、规范工作程序等方面做了大量工作，全市人大备案审查工作呈现出良好的工作态势。例如，土右旗、固阳县和白云区人大常委会均制定出台了备案审查相关工作制度，成立了备案审查工作领导小组或法律专家组；昆区、青山区、东河区、九原区、石拐区、固阳县和达茂旗人大常委会均实现了“备案审查零突破”。截至2017年6月，9个旗县区人大常委会共受理审查同级人民政府报送的各类规范性文件56件，经审查发现4件不适当规范性文件，均通过与备案单位沟通协商的方式予以纠正。同时，各旗县区人大常委会及时向市人大常委会报送了本地区规范性文件备案审查工作情况，对自治区和我市人大常委会及时了解各旗县区人大常委会备案审查工作情况提供了必要的基础性资料。当前，各旗县区人大常委会均将备案审查工作作为经常性工作，列入了年度人大常委会工作要点，各旗县区人大常委会备案审查工作已经实现常态化。

    二、规范性文件备案审查工作存在的主要问题

    虽然全市人大规范性文件备案审查工作基本实现了常态化、制度化、规范化，但仍然在一些方面需要在今后的工作中加以改进和提高。

    一是备案审查工作机制有待进一步完善。全市人大备案审查工作仍处于起步阶段，部分地区对备案审查工作认识还不到位，备案审查工作程序和工作方法还需要不断加以改进和完善，有关工作制度还需要进一步加大落实力度。

    二是报备工作质量有待进一步提高。实践中许多备案单位对规范性文件的基本特征把握不够全面，对备案审查范围把握不够准确，经常出现因为担心漏报而将不属于审查范围的文件进行报备，增加备案审查的工作量；或者将本应及时报备的规范性文件漏报或者未报，无法充分发挥备案审查的监督职能。

    三是备案审查工作力量不足。备案审查工作量大、涉及面宽、专业性和法律性较强，需要从事备案审查的人员投入大量的时间和精力研究相关法律法规和有关政策。但目前市和旗县区人大常委会在机构设置和专业人员配备等方面，都与新形势下加强规范性文件备案审查工作的要求不相适应，难以承担日益繁重的备案审查工作需要。由于编制限制问题，市人大常委会仅配备1名专门从事备案审查工作人员，各旗县区人大常委会均无法配备专职人员，且兼职人员普遍缺乏法律专业知识和实践工作经验，难以承担法律监督的工作职责。备案审查工作力量配备不足，严重制约着规范性文件备案审查工作的有效开展。

    四是个别旗县区领导对规范性文件备案审查工作重视不够，备案审查工作存在力度不够、办法不多、成效不明显等问题。

    三、今后的工作思路

    一是要进一步提高对备案审查工作重要性的认识。备案审查无论对于各级人大常委会的立法工作还是监督工作，都具有重要意义。宪法、立法法及监督法对备案审查工作机制作出专门规定。党的十八届三中、四中全会就加强备案审查工作也提出明确的要求，作出专门部署。随着全面依法治国的不断推进，全社会的法制观念不断增强，人民群众对法规规章和规范性文件的合宪性、合法性的关注度越来越高。市人民政府及有关部门和各旗县区人大常委会要进一步提高对备案审查工作重要性的认识，增强对报备规范性文件的主动性和自觉性。

    二是要进一步加强备案审查工作制度建设。不断创新工作机制，切实解决工作中存在的问题，努力提高备案审查质量。严格落实规范性文件备案审查工作规程，细化备案审查的受理、处理、反馈、纠正等工作程序，进一步推动备案审查工作科学化、规范化、程序化。不断完善制定机关报送备案的工作制度，落实定期核查通报制度，督促及时报备。不断完善督促纠正的工作机制，加大沟通协调和督促纠正力度，推动制定机关自行纠正，对不自行纠正的规范性文件，在充分沟通的基础上依法予以撤销，做到有错必纠。

    三是要进一步加强审查能力建设。加强对工作人员的学习培训和业务指导，不断提升从事备案审查工作的能力和水平。面对当前备案审查工作不能适应新形势和新要求的问题，应注重加强组织领导，优化机构设置，充实人员力量，强化岗位职责，细化审查流程，多措并举促进备案审查工作能力提升。充分发挥专家学者的作用，对涉及专业性和技术性强的规范性文件，邀请常委会立法咨询顾问和有关领域的专家参与备案审查工作，探索借助“外脑”提高备案审查能力和水平，通过委托审查文件、邀请参与论证等多种方式，发挥专家学者的专业特长，弥补人大审查力量的不足。

    四是要进一步增强备案审查工作实效。法工委将认真履行备案审查工作各项职责，针对备案审查工作所面临的新形势和新任务，采取各种有效措施，确保备案审查工作取得明显成效。首先形式上要正式。要求制定机关自行纠正的意见，要在充分沟通的基础上，履行正式审查程序，既可以使审查意见得到重视和充分研究，也便于督促执行；其次要求上要明确。应当对备案单位自行纠正的内容和期限作出要求；最后撤销权的行使要坚决。对于主任会议决定纠正但制定机关久拖不办的，应当及时提出撤销的议案，维护备案审查工作的严肃性。注重发挥人大代表的作用，针对特定问题要听取相关委员会和人大代表的意见，充分发挥人大代表在备案审查监督工作中的作用。注重加强相关委员会和政府相关部门间的协调配合，发挥其专业和优势，协同解决审查规范性文件过程中遇到的问题。注重加强备案审查宣传教育力度，充分调动人民群众参与监督工作的积极性，依法处理好公民、法人和其他组织提出的审查建议，将人民群众的监督与人大依法监督有效结合，共同推动备案审查工作扎实有效开展。

    五是进一步强化对各旗县区人大常委会备案审查工作的监督和指导。积极推动设置备案审查工作机构和配备专门工作人员，通过组织培训、调研座谈、经验交流、专题研究、个案研讨等多种方式，积极开展业务交流和信息互通工作，对备案审查工作中反映较多的重点难点问题，有针对性地开展调查研究和交流探讨，共同提出改进工作方式、增强监督实效的方法和措施，努力形成全市人大备案审查工作上下联动、相互促进、均衡开展的良好局面。

    四、对上级人大的几点建议

    一是建议全国人大常委会和自治区人大常委会出台加强备案审查工作的规范性文件，对报备的规范性文件的具体范围、审查标准、审查程序、审查方法、纠错机制等作出统一规范，为下级人大常委会开展具体的备案审查工作提供更为明确的业务指导。

    二是建议全国人大常委会和自治区人大常委会不断加大对备案审查工作人员的业务培训和工作交流力度，提升备案审查工作人员的专业素质和能力，加大与其他省区市人大之间的沟通交流，推广先进地区的工作经验和做法，有效解决工作中遇到的具体问题，全面提高备案审查的整体工作质量。

    三是建议加快建设全国的人大系统备案审查信息化工作平台，并增设规范性文件自动比对功能，实现将新报备的文件录入系统后，自动比对上位法具体条款，提高审查效率，促进备案审查工作信息化、规范化。