不断提高法规质量 立良善管用之法

　　2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过了新修正的立法法，这是我国法制建设的一件大事，是党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的生动实践。修正后的立法法鲜明地提出了要充分发挥立法的引领和推动作用，提出了完善科学立法、民主立法机制，抓住提高立法质量这个关键，使社会主义法制成为良法善治，提出了健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，以及要充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，等等。这些内容直接影响地方立法的制度建设和具体操作，对全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

　　贯彻落实修正后的立法法，是地方立法工作当前和今后一段时期的重要任务。淄博市人大常委会在制定《淄博市院前医疗急救管理条例》（以下简称《条例》）过程中，针对上述方面进行了有益探索，取得了良好效果。该《条例》已于2016年8月1日起正式实施，这是山东省首部院前医疗急救地方性法规。《条例》的颁布实施，标志着我市院前医疗急救工作走上了法制化轨道，将对畅通急救通道提供更加有力的法制保障。

　　一、关注民生，回应社会关切，将院前医疗急救立法确定为立法审议项目

    在法规立项时，淄博市人大常委会紧紧围绕市委决策部署、政府着力推动、群众普遍关注的问题，研究确定立法项目，使立法活动主动适应经济社会发展需要。我市院前医疗急救网络自2001年开始运行，由市医疗急救指挥中心和41处急救站点组成，现有急救车辆90余辆，从业人员1200余人，设备900余台件，是山东省第一个覆盖全市所有区县、实行城乡统一指挥调度的城市。随着经济社会发展，当前的院前医疗急救制度已不完全适应院前急救事业发展的需要，急需通过制定地方性法规予以规范。一是适应经济社会发展、提高城市应急保障水平的需要。我市是组群式城市、城镇化水平高，院前医疗急救面临高危产业比重大、安全生产形势严峻、道路交通状况复杂、物流业发达、群体性事件发生机率大等新的挑战，我们必须主动适应经济社会发展的需要，通过立法对部门职责、经费投入保障、监督管理、指挥调度、网络建设、急救秩序等方面作出明确、具体的规定，不断提高应急保障水平，为人民群众生命健康保驾护航。二是健全院前医疗急救网络的需要。院前医疗急救网络覆盖不够、急救资源分布不均衡，城区相对集中，一些偏远镇、村则不足。实现院前医疗急救网络全覆盖，让全体市民享受到基本均等化的急救服务，需要从制度上作出安排。三是规范院前医疗急救行为、提高服务保障能力的需要。“120”急救医院成份比较复杂，管理难度较大，院前急救网络准入、退出机制不够规范，部分医疗机构及急救人员执行院前急救任务积极性不高，急救服务行为不规范等情况时有发生，院前急救行为需要从制度上作出规范。四是加强急救知识和技能宣传和培训的需要。社会公众的急救知识和技能普及率不高，特别是民警、消防员、导游、体育教师、驾驶员等特殊岗位的人员需要加强培训，亟需制度性保障。五是维护院前医疗急救秩序的需要。“120”特服号唯一性和专业性得不到有效保护，恶意呼叫“120”电话、假冒“120”急救车辆、损毁“120”急救设施设备，以及侮辱、殴打、阻挠急救人员等现象仍然存在，需要通过立法设定处罚措施，维护正常的急救秩序。基于上述原因，淄博市人大常委会将院前医疗急救管理立法确定为2015年的立法审议项目。

　　二、坚持党对立法工作的领导，努力实现党的主张和人民意志的有机统一

    淄博市人大常委会自觉把党的领导贯穿到立法工作全过程，保证地方立法工作的正确方向，在立法工作中将党委的重大决策部署通过法定程序变成制度规范，成为全社会一体遵守的行为规范。一是始终围绕市委确定的中心工作确定立法项目。院前医疗急救工作，关乎民生，关乎群众生命健康，市委对此高度重视，并提出了地方立法要求。市人大常委会积极组织立项论证，将院前医疗急救管理这一项目纳入年度立法计划，年度立法计划经主任会议研究通过并报市委审查同意后实施。二是市委将院前医疗急救管理立法项目纳入了市委2015年工作要点、市委全面深化改革工作要点，加强工作调度，督促相关部门、单位按照时间节点按时完成立法任务。三是坚持就立法过程中遇到的重大事项和问题及时向市委汇报。法规在市人大常委会会议通过前，将法规草案修改稿报送市委审查。四是不断探索和创新市委领导立法和人大主导立法的方式方法。市委在确定立法方向和原则的前提下，加强和改进对立法机关的领导，支持和保证立法机关依法充分行使职权。市委常委会讨论重要地方性法规案时，原则上只针对法规草案涉及到的有关重大问题进行研究并做出决策，不对草案文本具体条款进行审议，对法规的制度设计、体例结构、内容安排、文字表述等，原则上由立法机关按照法律规定自主决定、自行负责，从而实现市委领导和人大主导立法的有机统一。五是发挥人大主导作用，积极落实立法计划。立法项目确定后，常委会法工委加强组织协调，会同法制办及时召开立法计划部署会，落实部门责任制，确定项目各部门负责人、主办人。为保证法规文本质量，确保按照立法计划确定的时限提请审议，在法规的起草阶段，法工委提前介入，加强指导，要求起草部门以问题为导向，先行调研，务求弄清立法解决的具体问题，逐一规范和进行制度设计，增强法规的针对性、时效性。在政府法制办的审查阶段，法工委会同有关专门委员会参加由法制办组织的通稿会，及时提出指导意见和建议。

　　三、坚持民主立法，使院前医疗急救立法更加体现民意

　　在审议、研究修改《条例》草案过程中，淄博市人大常委会坚持把开门立法、广泛征求意见作为提高审议质量的基础性工作来抓，不断拓宽征求意见渠道，汇聚民意、集中民智，使法规更加体现人民群众的利益和需求。一是公开征求意见。在淄博人大网公布《条例》草案，并在《淄博日报》刊登公告，面向社会公众广泛征求意见。二是开展立法考察、调研，有针对性听取各方面的意见。2015年11月，法工委组织有关单位赴杭州、广州、长沙等市，就院前医疗急救管理立法中的有关问题有针对性的进行考察，学习借鉴外市经验做法。12月，在本市内选择周村区、沂源县开展立法调研，通过召开座谈会、实地考察等方式，多渠道、多层次征求不同阶层和群体的意见。对于法规中涉及基层、群众切身利益的问题，将调研重心下移，面对面听取群众意见。三是坚持向立法智囊人员征求意见。采取寄送法规文本、邀请参加座谈会、论证会等方式，听取立法智囊人员的修改意见和建议。四是通过组织召开专家论证会等形式听取专家意见。2016年1月26日，法工委聘请了省、市相关领域的五名专家，组织召开了专家论证会，就院前医疗急救事业的性质与定位、公民急救现场紧急施救行为的免责问题以及如何更好的做好院前医疗急救的搬抬服务等八个专业性较强的问题的合法性、合理性进行了论证，论证意见为法规案修改提供了重要参考。五是注重发挥代表在立法中的作用。市人大常委会分组会议审议《条例》草案时，都邀请一定数量的市人大代表列席会议；在进行立法调研、召开论证会时，都邀请有关领域的代表参加，听取意见；采取寄送法规文本方式向相关领域的人大代表征求意见。六是在审议《条例》草案过程中，首次通过市政协向相关领域的政协委员书面征求意见，通过市委统战部向民主党派、无党派人士和有关社会组织等书面征求意见。七是注重向省人大常委会法工委和相关省直部门征求意见，并认真研究采纳。

　　市人大常委会在《条例》草案审议、研究修改中，先后征得修改意见和建议865条，其中公众提出381条；通过立法座谈会、协调会、论证会等征得意见276条；面向政府有关部门、立法顾问、立法咨询、立法研究员、律师等征得意见208条。这部法规的出台，反映了民意，凝结着社会各界的智慧。

　　四、坚持科学立法，使院前医疗急救立法更加符合实际

　　在法规草案审议、研究修改过程中，市人大常委会坚持全面审议、重点审议相结合，注重从制度设计上研究解决根本问题，注重在细化上下功夫，注重发挥立法的规范、引领和推动作用。立法中主要把握了以下几个重点问题：

　　（一）坚持问题导向，突出地方特色，增强法规的针对性和可操作性。针对乱拨“120”电话、滥用急救资源的问题，《条例》明确界定了院前医疗急救、急危重伤病员的概念，明确了院前医疗急救的工作范围，特别强调院内转诊、恢复期转运等活动，不属于院前医疗急救的服务范围，并指明了解决路径。对于院前急救中的搬抬服务问题，明确实行自愿、有偿的原则，要求公民在拨打“120”急救电话时应当说明是否需要搬抬服务。对于扰乱急救秩序的问题，《条例》重点规范了“120”与“110”建立联动机制，共同维护院前急救工作秩序。在医疗急救过程中，对于发现有阻碍“120”急救车辆通行、损毁“120”急救车辆及急救器械、设备、侮辱、殴打急救人员以及阻碍急救人员施救等情形的，急救人员可以向“110”求助，公安机关接到求助后应当及时派出警力到达现场处置。《条例》第23条规定：“指挥调度人员获知现场有醉酒人员，认为其可能对本人有危险、对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的，可以同时通知‘110’，公安机关应当及时派出警力到达现场依法处置。”针对“120”急救车辆标志和配置混乱问题，《条例》进行了统一规范，规定“120”急救车辆应当按照规定喷涂统一的急救标志,安装、使用统一的警示灯具、警报器,安装卫星定位、无线通讯、车载音视频监控和急救信息传输等系统。《条例》施行后，新版指挥调度系统上线运行，更新了具有GPS定位功能的智能平板，80辆“120”急救车全部安装了车前、车后、车内音视频监控系统。在“120”急救车上配置生命体征信息传输系统，打造形成了“点、线、面”相结合，集“精准筛查、快速转运、高效救治”于一体，“‘120’指挥中心+胸痛中心+协作医院”协同的急性心梗救治“淄博模式”，实现了急性心梗病人的全域协同救治，急性心梗救治“淄博模式”系全国首创。

　　（二）坚持公平正义，合理规范行政机关的权力、责任。坚持依法、公平、公正的原则，对有关责任、义务条款重点分析研究，科学合理设定各方责任、义务。条例明确规定了市、区县政府应当将院前医疗急救纳入本级医疗卫生事业发展规划，保障其与社会经济同步协调发展。市政府制定本市院前医疗急救发展专项规划。市、区县卫生计生行政部门是本行政区域内院前医疗急救工作的主管部门，负责监督管理本辖区院前医疗急救工作。市医疗急救指挥机构具体负责院前医疗急救工作的组织实施。对市医疗急救指挥机构的职责，条例采取了列举的方式从院前医疗急救的组织、指挥、调度和急救网络的管理，制定院前医疗救援方案，定期组织应急演练等十个方面进行了详细规范。

　　（三）注重制度设计，发挥立法的引领和推动作用。市人大常委会在审议《条例》时注重通过制度设计引领、推动工作。比如，关于解决老年人一键式呼救的问题，《条例》规定，市、区县政府应当建立老年人公共服务信息平台与市医疗急救指挥平台信息和资源共享机制，逐步实现老年病人“120”一键式呼救。为落实这一制度，市医疗急救指挥中心积极与临淄区政府、新华网股份有限公司合作，打造“智慧养老”急救服务新模式，现已将6600余户老年人纳入一键呼救急救服务平台，老年人只需动动手指头就可以准确发出呼救信息。对于因种种原因目前还无法统一规范的事项，《条例》通过设定政策性宣示条款，鼓励有条件的医院先行先试。比如，《条例》规定，鼓励“120”急救医院开展急诊与重症监护一体化建设。《条例》实施后，经过一段时间的努力，目前我市三级以上医疗机构已经基本完成了急诊与重症监护一体化建设工作。再如，《条例》规定，鼓励在人员密集场所和单位配备自动体外除颤仪。此项工作正积极推进中，市医疗急救中心在其“微信急救”公众服务平台上特别增加了AED分布标识功能。再如，《条例》规定，鼓励经过急救技能培训或者具备急救专业技能的公民在急救人员到达前，对急、危、重伤病员按照操作规范实施紧急现场救护，其紧急救护行为受法律保护。这一规定得到了社会的广泛认同，也涌现出了很多感人事迹。2016年11月18日下午5时30分左右，在杭州市的一处天桥上，淄博市多位医务人员上演一场生死急救。“杭州救人团体”荣登2016年度“淄博好人榜”。

　　（四）坚持求真务实，推进精细化立法。《条例》草案在研究修改过程中，尽量避免制定原则性规定，条款尽可能的量化、细化，能具体的尽量具体，能明确的尽量明确。比如，关于“120”院前急救服务的时效性问题，从接听“120”电话、派出车辆、到达现场等服务环节，都作了明确具体的规定，确保急救服务及时、到位。《条例》规定，指挥调度人员在接听完呼救信息后一分钟内向“120”急救医院发出调度指令，“120”急救医院应当在接到调度指令后四分钟内派出急救车辆，等等。《条例》实施后，市医疗急救指挥中心创制了《院前医疗急救一体化指挥调度服务规范》，成为全国院前急救指挥调度方面的首个标准，得到了国内同行广泛赞同，淄博市医疗急救指挥中心也被列为“120”院前急救服务全国唯一试点单位。关于急、危、重病人的救治与转运问题，《条例》对“120”急救医院出车、途中联系病人与指导自救、选择救治医院征求病人意愿、转送他院、接受医院提前做好抢救准备等具体问题，均作出了明确、具体的规定。

　　（五）突出民生、珍爱生命，确保急救通道畅通。长期以来，院前急救费用一直未纳入医疗报销范畴，为解决这一问题，《条例》规定：“院前医疗急救中的医疗费用应当按规定纳入职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险报销范围。具体办法由市人民政府制定。”《条例》实施后，市人社局专门下发了《关于院前医疗急救医疗费用报销有关问题的通知》，解决了院前医疗急救医疗费用报销问题。《条例》针对院前急救服务的人性化救助也作了具体规定。《条例》规定，“120”急救医院不得因费用问题拒绝或者延误治疗，“三无”病人可申请医疗救助。关于行人、车辆让行急救车的问题，《条例》规定，市卫生计生行政部门应当会同公安机关交通管理、交通运输等部门建立“120”急救车辆管理制度和信息共享机制，为“120”急救车辆的日常管理和优先通行提供保障；保障“120”急救车辆优先通行，遇到交通拥堵时，应当根据市医疗急救指挥机构或者“120”急救车辆的求助及时进行疏导；发生突发事件时，应当设置临时专用通道；城市管理和行政执法部门应当取缔“120”急救医院门前的占道经营摊点。同时还规定，车辆和行人应当主动让行，对故意不让行的应予处罚，因主动让行而违章的情形免于处罚。建立“120”急救车辆管理、道路交通实况等信息共享机制，保障急救车辆优先通行，确保急救通道畅通。

　　（六）注重条例的宣传和急救知识的培训。《条例》施行后，市人大常委会法工委会同研究室、市法制办、卫计委、医疗急救指挥中心召开了颁布实施新闻发布会，邀请《淄博日报》、电视台、《鲁中晨报》等11家媒体参加，会上通报了《条例》的主要内容，并作出权威解读，让全社会更加深入了解和掌握《条例》的主要内容，增强了全社会依法办事的自觉性和主动性。市卫计委、市医疗急救指挥中心根据《条例》规定，通过设立报刊专栏、门户网站、微信公众平台、寻找“生命之星”等形式，加强对全社会急救知识的宣传工作，组织重点职业和重点岗位人群进行了培训。目前，已经面向社会开展了近百场社会公众急救技能培训，培训市民近万人。组织急救专业人员开展了八期基础生命支持国际资质培训班，培训学员100余名。

    五、几点体会

　　在院前医疗急救立法实践中，我们深深体会到，贯彻落实立法法精神，坚持依法立法、科学立法、民主立法，不断提高立法质量，是地方立法工作面临的长期任务。在具体立法工作中，必须牢牢把握“五个坚持”。一是坚持党对地方立法工作的领导，把握立法的正确方向。立法规划、计划通过前要报市委审查，立法中的重大问题及时向市委汇报，法规通过前报送审查。二是坚持发挥人大在立法中的主导作用。市人大常委会要围绕市委重大决策部署、市政府着力推动、人民群众普遍关注的问题，科学确定立法项目，通过立法规划、计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。立法计划确定后，要及时召开立法计划部署会，落实部门立法责任制，确定每个立法项目的部门分管负责人、主办人，明确责任，确保按照计划确定的时限完成立法工作任务。为保证法规案质量，法工委在调研、起草阶段提前介入，参加政府阶段的通稿会，及时提出指导意见。三是坚持拓宽公民有序参与立法的途径。要采取公开法规草案、立法调研座谈会、实地走访、网上问卷、听取管理相对人和利害关系人的意见等形式，广泛听取群众的意见和呼声；注重发挥人大代表在立法中的作用；注重听取专家、咨询人员的意见，发挥“外脑”作用；同时，也要发挥政协委员、各民主党派、人民团体和社会组织在立法协商中的作用。四是坚持依法立法，严守立法权限和不抵触原则。立法法将设区市的立法权限规定为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个方面。这些权限范围是设区的市立法的边界和红线，制定立法计划要严守立法权限，对把握不准的项目及时与省人大汇报、沟通。不抵触是地方立法的底线，研究制定具体条款要严守不抵触原则，内容不能违背宪法、法律、行政法规、省法规等上位法的规定；上位法未规定的，要遵循上位法的立法精神，符合国家的大政方针和改革决策。五是坚持不断完善立法工作机制，夯实科学立法的制度基础。在立法实践中，我们注重立法制度建设，先后制定了立法协商、邀请专家咨询、地方立法联席会议、新闻发布会、法规实施情况报告、立法评估等制度；年初的人代会通过了《淄博市制定地方性法规条例》；4月份市人大常委会又出台了立法咨询专家工作办法，选聘22名立法咨询专家为本届人大常委会提供常年立法咨询服务。这些制度的建立，为规范立法工作，提高立法质量奠定了坚实基础。