调查研究是地方立法的一项基本功

多年来的立法实践使我们深深体会到：调查研究是实现科学立法、民主立法的一项最基础的工作，是地方立法工作者的一项基本功。

一、立法调研的重要作用

调查研究是我们党的一贯优良作风。毛泽东同志早就告诫我们：“没有调查，就没有发言权。”立法调研更是这样，调研的质量决定着立法的质量。

（一）立法调研是问题导向的必然要求。当前我国社会正进入转型期，各种社会矛盾层出不穷，人们的权利和权益需求日益多元化，社会秩序问题日益复杂化，国家治理体系的现代化被摆上了重要日程。地方立法应顺势而为，坚持问题导向，努力构建地方新秩序。坚持问题导向，首先要把问题搞清楚。知屋漏者在宇下，知政失者在草野。地方经济社会发展遇到哪些问题，人民群众有什么期盼，只有深入基层调查研究，才能掌握社情民意，找准地方立法的切入点，抓住立法所要调整的社会关系和解决的根本问题的症结所在，从而立出好法，实现良法善治。如《徐州市市区农贸市场管理条例》，关注的是“菜篮子”，解决百姓“吃”的问题；《徐州市城市房屋安全管理条例》，关注的是“安全房”，解决百姓“住”的问题；《徐州市农村公路保护条例》，关注的是“路路通“，解决百姓“行”的问题；从而较好地发挥了立法的引领和推动作用。

（二）立法调研是公众参与的必然要求。地方立法最根本的是要牢固树立主体在民的观点，坚持一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，尊重群众的主体地位和首创精神。坚持问政于民、问需于民、问计于民。因此调查研究是开门立法的重要举措，为公众参与立法，拓宽了途径，搭建了平台。通过深入群众，面对面的交流，全方位地听取群众的意见和建议，广泛收集第一手资料，使所立之法真正接地气。近年来，随着沟通方式的发展，立法调研形式也呈多样化。如实地考察、座谈论证、网络调研、问卷调查等，都取得了良好的效果。特别是坚持立法信息公开，使公众对地方立法工作有整体的了解和把握，畅通公众意愿的表达渠道，让民意诉求表达更顺畅便捷，让立法的源头深深扎根于民意的土壤，从而地气十足，获得巨大的民意基础。

（三）立法调研是兼听则明的必然要求。古人云：“兼听则明，偏听则暗。”公平正义是地方立法的价值取向，更要广泛听取社会各方面的意见，兼顾不同群体的利益诉求，引导各方围绕矛盾焦点充分发表意见，阐述理由。所以，立法调研也是为不同群体利益诉求博弈提供机会。例如在制定《徐州市水上交通安全管理条例》时，我们深入到乡镇，召集船员、渡工，就船舶上下行与渡船横越的矛盾进行座谈讨论，上下行船工强调：上下行船舶是航道通行主体，渡船应主动避让。渡工则强调：上下行船舶运的是货物，损失是可以计算的；渡船搭载的是人，安全是第一位的。针对双方的不同意见，我们站在公平、公正的立场上，在矛盾的焦点上砍一刀。规定渡船横越航道时，应当保持瞭望，谨慎驾驶，并使用有效方式表明避让意图，主动避让过往船舶。同时规定，顺航道行驶的船舶驶近渡运水域时，应当注意观察，谨慎驾驶，采取有效措施协助避让。从而取得了立法的最大公约数。

二、立法调研的主要特点

常说的调查研究，是指对客观实际情况的调查了解和分析研究，目的是为了搞清实情真相，把握事物本质，找到正确的解决问题的思路和对策。立法调研与常规调研既有相同点，又有不同点。本文仅就立法调研的主要特点，略作探讨。

（一）立法调研活动的全程性。立法调研贯穿立法活动的全过程，从立项论证、项目调研、法规起草到草案审议等各环节，都要开展调研活动，而且每阶段的调研活动都有不同的目的和任务。只有调查研究，才能将立法项目选得准；只有调查研究，才能将事项问题摸得清；只有调查研究，才能将对应措施找得到；只有调查研究，才能将法规制度设得好。因此，立法调研是个系统性的活动，既有整体谋划，又有各段分工，不同阶段由不同主体负责实施，各环节又注意适当全程参与。这种复杂的组织活动是立法调研所特有的。

（二）立法调研活动的互动性。由于立法调研覆盖面广，涉及对象比较多，加之立法活动是对事不对人的，总有一些人不太关注，对调研内容思考不够深，有的根本不发表意见。这就要求立法调研要注意互动，针对不同对象进行利益关系引导，点燃其参与立法的激情，激发其积极思维，撞击出思想的火花。例如在制定《徐州市出租汽车客运条例》时，邀请部分驾乘代表座谈。由于他们对一些行为都司空见惯，对草案的相关条款提不出修改意见。我们积极加以引导，就出租车拒载、司机使用对讲机闲聊、乘客醉酒乘车、物品遗留在车上等行为进行讨论，激起大家的兴趣，从各自的经历中谈看法。通过反复讨论，形成一些好的意见和建议，使法规内容进一步完善，更具可操作性。

（三）立法调研活动的滚动性。由于调研对象的经历差异，每次调研活动，很难把要调研的任务全完成，这就要求反复进行调研，多组织几场座谈讨论，在甲场没有发现的问题，可能在乙场提出，在乙场没有寻到对策，可能在丙场找到答案。因此，滚动调研也是立法调研的一大特点。例如在制定《徐州市城市绿化条例》时，条例草案对老小区成片改造的原有树木如何处置没有涉及。在鼓楼区调研座谈时，有位居民代表提出这个问题。他是拆迁对象，门前有棵几十年的老石榴树，很有感情。因为是临时过渡安置，没办法移走。到云龙区调研座谈时，我们把这个问题带到会上。有人建议让建设单位负责处理，但建设单位认为拆迁范围的树木已经作价赔偿，不能承担额外义务。到泉山区调研座谈时，我们又把这个问题带到会上。有人建议让园林局统一组织移植。经讨论认为可行，较好地解决了这一问题。

三、立法调研的基本要求

实践证明：立法调研的功夫直接关系到立法的水平。因此，从事地方立法的同志，要以神圣的使命感，认真做好这项工作。

（一）要在精心组织上下功夫。一是要做好知识准备。针对开展调研的任务和对象，认真学习相关知识，熟悉相关情况，了解相关问题，特别要全面研究相关的法律、法规、行政规章，找准立法的空白点、模糊点，提高立法调研的针对性。二是要制定调研方案。明确调研的对象、目标、方式、方法等，并拟定调研提纲，精心设计调研问题，提前提供给调研对象，便于相关方面围绕调研提纲精心准备。三是提高调研实效。调查的任务是为了求实，研究的过程是为了求是，扎实的调查求实是实现科学求是的前提条件。要深入基层、深入群众，多走、多听、多看、多问，真正了解事物的本来面貌和发展变化过程，力求掌握全面系统的第一手资料。

（二）要在分析研究上下功夫。首先要把获得的大量第一手资料进行认真梳理，去伪存真，去粗取精，归纳整理出认识比较一致的意见建议和存在较大分歧的意见建议。其次要对这些意见建议进行研究论证。准确把握法规制度设计的科学性和民主性，既要体现客观规律，又要真正反映广大人民群众的立法诉求。如在制定《徐州市消防条例》时，有的建议将下沉式广场排除在地下建筑之外，有的建议不能排除。我们组织专家对这一问题进行专门讨论。最后结论是：下沉式广场是近年来出现的新的建筑样式，与常规的地下室有所不同，但是从消防安全考虑，还是不宜作为聚集场所，应当纳入地下室监管范畴。

（三）要在成果转化上下功夫。一是要将有价值的建议吸收到草案条文中来。如在制定《徐州市城乡规划条例》时，关于在集体土地上自建房的规划管理问题，为了强调规划部门的管理规范，规定当事人可以直接向县（市）城乡规划主管部门提出申请，但调研后发现这个规定不太现实。一个县（市）城乡规划主管部门的编制只有十多个，一年村民自建房屋申请达1万多件，根本管理不过来，还是强调属地管理的责任，明确由镇人民政府监管，城乡规划主管部门履行审批程序，这种工作责任和工作量的相应匹配，使法规更具有可操作性。二是将公众意见采纳情况向社会公开。这样有利于调动公众参与立法的积极性，同时也维护了公众对立法工作的知情权和监督权。三是将调研情况整理编印立法工作简报，发到每位人大常委会组成人员，供他们审议时参考，提高法规案审议水平。