围绕大扶贫大数据战略开展立法 以法治方式助推贵州后发赶超

    贵州是全国贫困人口最多、贫困面最大的省份，在脱贫攻坚战中任务艰巨;贵州也是一个绿水青山的生态省份，在大数据发展方面风生水起，这是当前贵州经济社会发展最真实的写照。按照习近平总书记对贵州“守住发展和生态两条底线”的指示精神，贵州省委提出，在“十三五”时期，将围绕“守底线、走新路、奔小康”总要求，突出实施大扶贫、大数据两大战略行动。对贵州来说，大扶贫是一场输不起的攻坚战，而大数据是创新发展的突围战，以大数据引领实现弯道取直，以大扶贫兜底实现同步小康。

    发展蓝图已经绘就，地方立法需要扬帆起航。围绕中心、服务大局开展地方立法工作，发挥立法的引领和推动作用，成为了摆在贵州省人大常委会面前的一项重大课题。在中共贵州省委的坚强领导下，省人大常委会认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，紧紧围绕贵州大扶贫、大数据两大战略行动，坚持立足省情、突出特色，发挥人大在立法工作中的主导作用，积极开展相关领域立法，率先出台《贵州省大数据发展应用促进条例》、及时启动《贵州省扶贫开发条例》（2013年颁布）修改工作，为贵州“守底线、走新路、奔小康”提供良好法治保障，以法治方式助推贵州后发赶超。

    一、围绕大数据战略开展立法，以法治方式引领突围战

    1月15日深夜,来自天南地北的司机们围炉夜话,贵阳货车帮科技有限公司CEO罗鹏也在其中。有人问他:“网上在热议,说下午制定了一个《贵州省大数据发展应用促进条例》,你怎么看?”罗鹏沉思了几秒钟,神色慎重地说:“那是一道光,照亮了大数据企业的前行方向,引领‘云上贵州’驶入‘蓝海’；相信随着条例的进一步落地,企业将会得到更多支持。有了这把尚方宝剑,我们就能把所有精力都放在企业的创新研发和业务拓展上。”

    （“货车帮”是一家来到贵州创业的大数据企业，点击手机上的“货车帮”,货车司机不仅可以即时获取精准的货物信息,还能免费入住公寓。来贵州之前,企业认证司机会员仅有70万人,现在超过150万人，这个大数据商业领域的“高手”改变了中国公路货运物流业态,据不完全统计，去年为司机们节省燃油费500亿元。）

    上述场景，是记者的一篇现场报道。因为，2016年1月15日,贵州省人大常委会高票通过了《贵州省大数据发展应用促进条例》,自2016年3月1日起施行。条例的出台创造了诸多历史，作为全国首部大数据地方性法规,它填补了地方立法空白。《条例》共六章三十九条,主要对我省大数据发展应用的原则、总体目标、发展重点、促进措施、安全管理以及法律责任等作出了规定。《条例》的颁布施行,开启了我省依法推进大数据发展应用的新时代。

    （一）突出先行先试,引领发展方向。

    大数据正在成为信息技术的新热点,产业发展的新方向,产业变革的新引擎,将对人类生产生活和经济社会发展产生巨大影响。在新一轮信息技术和产业变革洪流中,抢占先机、赢得主动,才能更多地分享到大产业、大机遇、大变革带来的大红利。党中央、国务院对贵州发展大数据高度重视、寄予厚望,习近平总书记2015年6月到贵州视察期间对我省发展大数据产业给予充分肯定,李克强总理、马凯副总理到贵州视察时也对贵州大数据产业发展提出明确要求。

    充分利用贵州生态、资源、区位、政策、产业等优势,抢抓国家实施大数据和网络强国等战略机遇,深入推进国家级大数据综合试验区建设,加快推动贵州大数据产业发展,是贵州守底线、走新路、奔小康的战略选择。贵州省委根据中央的要求,结合我省实际,明确提出了实施大数据战略行动,打造全国大数据发展战略策源地、政策先行区、创新引领区和产业聚集区的目标。《条例》将这些发展目标、发展方向、发展路径固定下来,确保在法治轨道上推进大数据发展应用。

    （二）完善制度措施,推动发展应用。

    大数据发展应用是新生事物,涉及领域广泛,发展变化很快。我省大数据发展应用较早迈开了步子,发出了先声,取得了阶段性成果,但仍处于初步阶段,且面临着基础薄弱、人才不足等问题,需要重点发挥政府有形之手的作用,积极采取措施,强力引领推动。《条例》坚持统筹规划、创新引领、政府引导、市场主导的原则,从规划引领、基础设施建设、财税金融支持、用地保障、人才培养引进、标准体系建设、数据采集交易等方面,对各级政府推动大数据发展应用应当采取的措施作出了明确规定。

    （三）坚持公开透明,促进共享开放。

    数据共享开放是大数据发展应用的重要基础和核心内容。据专家学者测算,政府及其部门掌握的公共数据占全社会数据总量的80%以上,但基本处于“沉睡”状态,其应有价值未能得到很好挖掘利用。针对以政府数据为主的各类公共数据数量大、质量好、价值高、增长速度快等特征以及公共机构对共享开放重要性认识不够到位、措施不够有力、积极性不高等实际情况,《条例》根据政府信息公开的有关规定,结合促进大数据发展应用,建设开放透明政府的需要,对数据共享开放作出了较为详细的规定。

    （四）明晰各方责任,强化安全管理。

    数据从产生、采集、存储、应用到消亡,生命周期的各环节都需要强化安全管理,防止泄露国家秘密、商业秘密和个人隐私。目前,国家已经或者正在制定有关法律法规,对互联网监管、网络安全、个人电子信息保护等进行规范,因此《条例》仅从加强政府监管、明晰各方主体责任的角度,对数据安全管理作出了原则性规定。

    总体上看，《条例》的颁布施行,是将中央决策与贵州实际、发展现状与发展趋势、当前需要与长远发展有机结合的重要探索,对于实施国家大数据战略和我省大数据战略行动,促进我省大数据发展应用,培育和壮大战略性新兴产业,促进经济社会发展、完善社会治理、提升政府服务管理能力、服务改善民生,必将发挥积极作用,产生深远影响。《条例》开全国大数据立法先河,在诸多方面进行了积极尝试和有效探索,希望对于未来国家层面的大数据立法提供有益参考。

    二、围绕大扶贫战略开展立法，以法治方式助推攻坚战

    贫困，多年来一直成为贵州身上的一座大山，尽管近年贵州经济在全国保持较高速度的增长，但扶贫任务仍然是最重的。“十二五”期间贵州累计减少贫困人口656万人，从2013年的1149万贫困人口减少到2015年底的493万人，贫困的发生率从33.4%下降到14.3%，这是贵州扶贫攻坚的成绩单。

    目前贵州88个县中，有66个贫困县，934个贫困乡，9000个贫困村，493万贫困人口，是全国贫困面最大的省份。乌蒙山区、武陵山区、滇黔桂石漠化综合治理区、革命老区、少数民族地区……贵州处于国家脱贫攻坚的核心区，是国家脱贫攻坚任务最为艰巨的省份之一。为实现弯道取直、后发赶超、同步小康，贵州将大扶贫作为重大战略行动，举全省之力、集全省之智打赢扶贫开发这场输不起的攻坚战。

    为响应省委决战贫困、同步小康的号召，适应我省扶贫开发工作面临的新形势、新任务、新要求，深入推进大扶贫战略行动贯彻落实，更好地发挥地方立法的引领和推动作用，将《贵州省扶贫开发条例》施行以来积累的好的经验和做法上升为法规规范，进一步提升大扶贫工作制度化、法治化水平，贵州省人大常委会及时启动了《贵州省扶贫开发条例》的修改工作，并确定将名称改为《贵州省大扶贫条例》，废旧立新。目前《条例草案》起草工作已基本完成，今年7月召开的省十二届人大常委会第二十三会议进行初审，9月召开的第二十四次常委会会议表决。《条例草案》起草思路和主要特点如下：

    （一）《条例草案》立足于“大”，各方责任“纵向到底、横向到边”。

    贵州实施大扶贫战略行动以来，扶贫对象和范围扩大，扶贫工作范围实现全覆盖。各级各部门扶贫攻坚力度空前之大，涉及范围之广、投入人力之众、动用资金之巨、扶贫措施之多、奖惩办法之严都是前所未有。但是从现在开始到2020年，实现493万贫困人口全部脱贫，只有4年多的时间，对贵州来说，时间十分紧迫，任务十分繁重。《条例草案》以脱贫攻坚“政府责任纵向到底、各方参与横向到边”的思路进行相关制度设计，充分调动政府、社会、市场等各种资源要素，着力于所有工作向脱贫攻坚聚焦、各种资源向脱贫攻坚聚集、各方力量向脱贫攻坚聚合，突出“全面扶、全力帮”这一大扶贫战略行动的重要精神，以期为全省上下打赢这场输不起的脱贫攻坚战营造良好的法治环境和提供坚强的法治保障。

    （二）《条例草案》立足于“新”，积极吸收新政策、新经验。

    党的十八大以来，中央、国务院针对国家脱贫攻坚出台了一系列重大政策；习近平总书记专门对脱贫攻坚发表了重要讲话，在视察贵州时对贵州经济社会发展和脱贫攻坚作出了重要指示。为适应脱贫攻坚面临的新形势、新任务，贵州省委也专门针对脱贫攻坚出台了一系列的新政策。《条例草案》认真贯彻落实习近平总书记指示精神以及中央、国务院和省委的政策文件精神，并转化为法规规范。另外，近年来，贵州“弯下腰来拔掉穷根”，实施精准扶贫“六个到村到户”，探索出了“摘帽不摘政策”“资源变资产、资金变股金、农民变股东”等扶贫措施，初步形成了一套可信可行、可学可用、可复制可推广的“贵州经验”。《条例草案》也积极将这些新经验、好经验上升为法规规范，结合贵州实际对有关工作进行了体制机制创新。

    （三）《条例草案》立足于“实”，着力于有效管用解难题。

    “良法才能善治”，法规制定得好不好，管不管用、能不能解决实际问题是关键。《条例草案》起草以“针对问题立法、立法解决问题”为指导思想，立足贵州脱贫攻坚实际，因地制宜，着力于在有效管用上做文章。如：结合贵州在推进农村“三变”（资源变资产、资金变股金、农民变股东）工作中的实际经验，规范产业发展与贫困村、贫困户的利益联结机制，明确政府责任，促进贫困地区农业生产增效、农民生活增收、农村生态增值；结合贵州规划搬迁130万农村贫困人口的实际，按照群众自愿、积极稳妥的原则，规范易地扶贫搬迁行为，切实解决“搬得出、稳得住、能致富”的问题；结合贵州贫困人口构成的实际，将其中没有劳动能力的158万贫困人口全部纳入扶贫对象，逐步实现低保标准和扶贫标准两线合一，实行社会保障兜底扶贫；结合贵州大数据发展实际，规范精准扶贫大数据平台建设保障，通过大数据支撑大扶贫。另外，还规范了政府购买服务帮扶、脱贫认定第三方评估、重大扶贫项目督办、激励惩戒等有效管用的脱贫攻坚机制。

    （四）《条例草案》立足于“精”，突出强调精准扶贫、精准脱贫。

    习近平总书记在讲话中指出，“扶贫开发推进到今天这个程度，贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。新一轮的扶贫开发，中央更加强调“精准扶贫、精准脱贫”，并作为扶贫开发的基本方略。《条例草案》突出强调“精准扶贫、精准脱贫”理念，对贵州大扶贫工作如何做好“六个精准”（扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准）进行了规范，力求从制度上推进精准扶贫、精准脱贫，针对贫困原因实现“对症下药、精准滴灌、靶向治疗”。

    此外，为推动贵州大扶贫战略行动的贯彻落实，加强对扶贫资金的审计监督，提高扶贫资金使用效益，深入推进精准扶贫，省人大常委会拟修改《贵州省扶贫资金审计条例》，全方位为贵州脱贫攻坚提供法治保障。目前《条例》修改起草工作已基本完成，拟提请7月召开的省十二届人大常委会第二十三次会议审议通过。

    三、两大战略行动立法中的主要经验和做法

    在围绕大扶贫大数据两大战略行动的立法工作中，贵州地方立法始终坚持党委领导，人大主导，充分发挥政府在立法工作中的基础性作用；坚持科学立法与急用先立相统一，着力提高地方立法质量，根据贵州需要，积极探索先行先试立法；坚持发展导向、问题导向，确保立法解决问题，推动发展。

    （一）始终坚持党的领导。

    贵州省委高度重视人大工作，尤其是地方立法工作，不断加强对立法工作的领导，省委常委会定期听取地方立法工作情况汇报，及时研究省人大常委会党组报告的立法规划和立法计划以及重要法规草案，全力支持省人大及其常委会依法行使地方立法权。这两部条例的制定过程中,省委主要领导非常关心,多次作出重要指示, 强调要发挥地方立法的引领和推动作用。省人大常委会党组高度重视，亲自安排部署，其他省领导亲自牵头进行调研、参与修改论证,多次提出重要意见。

    两部条例的制定始终坚持和维护党的领导，自觉把党的领导贯穿于地方立法工作的全过程和各方面，保证地方立法工作正确的政治方向，紧紧围绕省委重大决策部署统筹谋划立法工作，使省委重大决策经过法定程序成为全省各族人民的共同意志，成为全社会共同遵循的行为规范和准则。条例起草过程中，始终坚持重要立法事项主动向党委报告制度，经党委审定后按程序提请审议。

    （二）充分发挥人大在地方立法工作中的主导作用。

    《贵州省大数据发展应用促进条例》在起草过程中，省人大常委会专门成立了领导小组和工作小组，具体由常委会法工委牵头组织起草，主任会议提案；《贵州省大扶贫条例（草案）》也专门成立起草组，由省人大农业与农村委员会和常委会法工委共同起草，省人大农业与农村委员会提案。两部条例立法在选项阶段始终坚持常委会对地方立法选项的统筹作用，主动谋划，准确把握立法时机，坚持急用先立；两部条例的起草注重强化人大代表、人大常委会组成人员的主体作用，吸收代表、委员参与起草并充分听取代表、委员意见建议。

    （三）深入贯彻科学立法、民主立法理念。《贵州省大数据发展应用促进条例》的起草，除由法工委组织起草了一个版本外，还委托贵阳市人大常委会和贵州大学分别组织起草了另外两个文本；起草中，专程赴北京与全国人大常委会法工委座谈，就《条例草案》有关问题征求意见；专门征求了中央网信办、工信部赛迪研究院、中国工程院、清华大学等单位和科研机构的国内知名大数据专家的意见；省人大常委会和省人民政府在北京联合召开贵州省大数据立法专家咨询会，再次听取来自全国人大财经委、全国人大常委会法工委、中央网信办、工信部、中国工程院、清华大学、中软国际、阿里数据、百度金融等单位和企业的国家大数据法律领域和行业领域知名专家和学者的意见。据初步统计，起草过程中，共召开各类论证会、座谈会、咨询会、讨论会30余次，书面征求领导意见30余人次，征求国内知名大数据专家等意见40余人次，听取部门、企业和研究机构等意见100余家数百人次。这些举措综合在一起，在贵州的立法工作史上是第一次，虽然时间较短，但始终坚持科学立法、民主立法，整个立法过程充分听取了代表、委员、专家学者、企业以及其他社会公众的意见建议。与大数据立法一样，《贵州省大扶贫条例（草案）》的起草工作深入贯彻科学立法、民主立法理念，多措并举，更加注重听取贫困县、贫困乡镇、贫困村、贫困户以及基层实务部门的意见建议。    

    在以大数据引领实现弯道取直，以大扶贫兜底实现同步小康的新征程中，贵州省人大将进一步加强和改进地方立法工作，不断提高立法质量，为贵州协调推进“四个全面”战略布局,全面落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，积极适应经济发展新常态,守住发展和生态两条底线,奋力后发赶超,走出一条有别于东部、不同于西部其他省份的发展新路中继续发挥地方立法的引领和推动作用。