切实解决公民“申诉难”和“执行难”问题

        2007年10月25日上午，十届全国人大常委会第三十次会议分组审议《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》，发言摘登如下：

        草案经两次审议已经比较成熟　建议经进一步修改完善后尽快表决通过

          邢军委员说，为了解决当事人“申诉难”和“执行难”的问题，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护司法公正，对民事诉讼法的审判监督程序和执行程序作出修改是十分必要的。草案经常委会两次审议，已经比较成熟，建议经进一步修改完善后尽快表决通过。

          李元正委员说，民事诉讼法修正案草案对提请再审的条件增加了内容，扩展了范围，增加了可操作性。对于克服再审难问题，会起到很好的作用。

          刘振伟委员说，这次民事诉讼法的修改主要是解决“再审难”、“执行难”的问题。修正案草案也比较充分地体现了这一点，表示赞同。

        关于解决“申诉难”

          邢军委员说，一、修正案草案第4条第7项将“违反法律规定，管辖错误的”列为再审理由，应进一步研究。按照民事诉讼法第38条的规定，管辖权异议只能在提交答辩状期间提出。一旦案件进入实体审判阶段，即使管辖权确有错误，一般也不再更改。修正案草案第4条第7项的规定，实际上赋予了当事人在案件裁判终结后仍可以提出管辖权异议的权利，与民事诉讼法第38条规定有冲突。如因管辖权错误引发再审，将大大增加再审案件的数量。因为，为防止因管辖错误而造成的裁判错误，应着眼于对现行管辖制度进行修改。二、修正案草案第6条对再审法院作了规定，结合修正案草案第3条的规定，会产生这种情况，原审法院不进行申请再审的审查，但可能根据上级法院的指定，要求对再审案件进行再审。如果当事人认为再审裁判结果不当，可能引发当事人进一步申诉，就会出现反复申诉、反复再审的问题。因此，如果原审法院不宜进行申诉审查，也就更不宜对案件进行再审。建议对这一条作进一步研究。三、民事诉讼法和修正案草案对当事人可以申诉和再审的次数没有作出规定，这样不利于在案件中体现社会关系的稳定，也不利于维护法院生效判决的权威。建议修正案草案增加有关当事人申诉或者再审的次数。

        张志坚委员说，第一，修正案草案第4条，建议在第179条第1款第5项“人民法院未调查收集的”后加一句“或调查收集的不是当事人申请对审理案件需要的”。主要考虑是为了防止法院工作人员在案件调查过程中出现避重就轻、应付了事的情况。第二，修正案草案第6条，建议将第181条中“三个月内审查”修改为“两个月内作出裁定”。因为依照该法规定，检察院提出抗诉的案件，法院要在30日以内裁定再审，而当事人申请再审的案件，法院审查的期限需要3个月，而且还不包括作出裁定的期限，我认为规定期限明显过长。

        丛斌委员说，第6条，对于公民提请的再审申请，法院是3个月内审查，而第188条规定检察院的抗诉是在30日内裁定。在民事诉讼中的诉权上，公民和检察机关差得太大，在实践中，有些老百姓提起的再审案件拖的时间很长，这次限定在三个月已有了很大进步。一个案子拖久以后，一家子人，甚至亲戚朋友都不安生。10年前我做过一个调查，因为一个刑事案件判错，造成与这个家庭有关联的30人对社会的不满，所以不能小看司法公正的社会效应问题。在程序规定上要显示出公平性，程序规定的公平性差得不能很大，建议这一条修改为“人民法院应当在收到再审申请之日起三个月之内审查、裁定”，三个月内起码要做出裁定，按照草案现在的规定，三个月内才开始审查，什么时候作出裁定，没有时间限定，因此建议在三个月内审查后面加上“裁定”二字，这样就有限定性了，到底是立案还是不立案给老百姓一个准信。

        贺铿委员说，对民事诉讼法修正案草案提一点意见。审议报告第一条说：修正案草案二次审议稿第4条第10项规定，“违反法律规定，限制当事人辩论权利的”，人民法院应当再审。现在将“限制”修改为“剥夺”，理由是“更具有操作性”。但是，一个案子是否要再审，主要是看案件审理是否公正？你剥夺了当事人的申辩权利，当然不公正。我认为限制当事人辨论权利也会影响案件公正审理，只要不公正，就应当再审。现在这样一改，就给有关法院的审理人员为自己案子审理的不公正而又再审留下了很多余地。我认为，还是用“限制”比较好。如果改成“剥夺”，虽然好操作，但是不能保证审理公正。所以，对这一条的修改要慎重。我们的目的是要使案件审理质量高一点，公正一点，现在法院审的这些案件出现不公正的情况比较普遍，真正再审的很少。我希望多给当事人一些方便，保证审理质量，对法院应该提出更高的要求。

        邱石元（广西壮族自治区人大常委会副主任）说，第一，第6条规定对当事人再审申请应当三个月内审查，这是一个时限的要求，后面又有“有特殊情况需要延长的，由本院院长批准”的规定，为了防止无限期的延长或者反复批准，建议后面加上“最多批准延长两次，且每次的延长期限不得超过一个月”，以便维护当事人合法权益，而且防止滥用权限，无限期或反复批准。第二，建议在第11条“当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议”后面加上“上一级人民法院应当在三十日内予以审查”以防止提出复议申请以后没有下文的问题。

        关于解决“执行难”

        张志坚委员说，修正案草案第11条，建议在第202条中明确当事人、利害关系人可在什么时候对执行行为提出异议，是执行过程当中还是在执行行为结束后？建议予以明确。

        任玉奇（全国人大代表）说，第231条，“被执行人不履行法律文书确定的义务的，人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境，在征信系统记录、通过媒体公布于履行义务信息”之后加上“限制被执行人高消费”，就是除了上述强制以外还要采取措施限制被执行人的高消费。

        竹学军（全国人大代表）说，第一，草案第10条，发生法律效力的民事判决、裁定，以及刑事判决、裁定中的财产部分，由第一审人民法院或者与第一审人民法院同级的被执行的财产所在地人民法院执行。这里有一个问题。在异地执行，谁来衔接？怎么衔接？异地法院存在地方保护的问题，容易造成责任不清，推诿扯皮。所以，应该明确第一审人民法院与财产所在地人民法院的工作衔接办法以及各自的责任，以避免扯皮，影响落实执行。第二，草案加大了执行的力度，对于解决“执行难”的问题很有帮助，但缺乏必要的监督和问责机制。草案对再审、抗诉等规定很多、很好，但审理工作做得再好，执行不好也是枉然。我们一方面要理解法院执行工作的难处，同时，我们更要为当事人着想。在现实生活中，当事人“赢了官司输了钱”的现象屡见不鲜。不能否认，有的法院执行人员存在效率不高，或不作为的问题。因此，建议草案应增加“对法院执行实行问责制”内容，并且应赋予人民检察院对执行行使检察监督的权力，以形成有效的监督机制。

        李力（全国人大代表）说，修正案的第11条，目前的规定是“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向法院提出异议。”建议明确向哪一级人民法院提出异议。除了目前修正案已经规定的几点意见外，我还建议，对现在民事诉讼法第234条作进一步完善。第234条是对案件执行的裁定中止的规定。第2款规定，中止的情形消失后，恢复执行。我认为目前的规定不能完全适应实际情况，因为根据我们的了解，现在法院裁定中止执行以后，往往就结案了。很多案件都没有恢复执行。在一些基层法院这个问题也很突出。现在执行难，比如被执行人跑了，或者转移财产等，查不到可执行财产的情况下就会裁定中止。但有的时候当事人提供了一些被执行人可执行财产的线索，也未恢复执行。一些法官亲口就跟我讲，“执行中止了，我们一般都未恢复执行”。这种情况，非常不利于保护当事人的合法权益。我认为这个情况应该避免，因为这不利于保护当事人的合法权益。因此，建议增加第234条，增加“不得以中止结案”的内容。

        余捷（全国人大代表）说，关于执行监督的问题。我觉得，一是执行监督应纳入检察机关对民事审判活动的监督范围内，因为包括审判活动的监督和执行的监督，才是一个完整的监督，否则就是残缺的监督。民事诉讼法已经明确规定，检察院有权对民事诉讼活动实行监督。二是长期以来，由于检察机关对法院的执行活动缺乏监督，致使一些乱执行、假破产、违法保全和调解的案件得不到有效纠正，损害了国家、集体和当事人的合法权益。三是仅靠自身监督来解决问题是非常有限的，仅靠法院自身监督不能从根本上解决问题。