物权法草案体现了重点保护国有资产
——审议物权法草案发言摘登（四）
2006年12月25日上午，十届全国人大常委会第二十五次会议分组审议《中华人民共和国物权法（草案）》。审议中，与会人员认为，物权法草案针对国有资产严重流失的情况，作出了许多特别规定，有12条规定了对国有资产的保护，体现了重点保护国有资产，很有针对性，已经比较充分的体现了宪法关于社会主义公共财产神圣不可侵犯的宪法原则。发言摘登如下：
李连宁委员说，社会上对物权法草案是不是与宪法有关社会主义公共财产神圣不可侵犯的原则有抵触比较关心，这种心情是能够理解的，但是如果我们能够仔细研读一下物权法草案的话，我们可以看到，物权法草案已经比较充分的体现了宪法关于社会主义公共财产神圣不可侵犯的宪法原则。主要体现在以下有几个方面：首先，物权法草案规定了国家的专属所有权，草案第40条规定依照法律规定专属于国家所有的动产和不动产，任何单位和个人不能取得所有权。这里面包括了第45、46、48、49条规定的矿藏、水流、海域、城市的土地，包括无线电的频谱资源等等。这样一种专属所有权，无论发生什么情况，善意取得也好，诉讼时效过了也好，都不发生所有权的转移。因为国有财产就是全民财产，如果允许其他人能够取得其所有权的话，那么全民所有的财产最终就会被逐渐蚕食，化为乌有，所以它只能作为国家专属财产，对这一点，物权法做了明确的规定。其次，草案不仅规定了国家专属财产，还有集体的专属财产，包括农村和城市郊区的土地，要么是属于国家所有，要么就是集体所有，还有森林、山林、草原、荒地、滩涂，这些资源都属于国家所有或者集体所有，其他任何人都不享有所有权。这一点，对公共财产的专属所有权也是明确的。第三，在物权的设立、变更、转让和消灭的规范上，明确了属于国家所有的自然资源的所有权可以不登记。按照一般民法的规定，不动产登记的设立、变更、转让和消灭要依法登记，未经登记不发生效力。但是，国家所有的自然资源的所有权可以不经过登记，这也是体现了国家所有权的法律地位，不需要登记就可以发生效力。第四，在国家所有的财产的管理权限上也做了明确规定。第52条规定：“国家机关对其直接支配的不动产或者动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。”第53条规定：“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产或者动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。”第54条规定：“国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。”国家机关和事业单位所管理的或者是使用、占有的国有财产不能随意的处分，它可以占有、使用，但是必须按照法律的规定行使处分权。是不能随便处置国有财产的。这一点也体现了国家所有财产的地位。同时对国有资产的管理、监督，都作了明确的规定。第56条规定：“履行国有资产管理、监督职责的机构及其工作人员，应当依法加强对国有资产的管理、监督，促进国有资产保值增值，防止国有资产损失；滥用职权，玩忽职守，造成国有资产损失的，应当依法承担法律责任。违反国有资产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有资产损失的，应当依法承担法律责任。”第五，在设定财产担保上，也对公共财产设定担保作了限制和禁止。法律第184条规定，“下列财产不得抵押：（一）土地所有权；（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外；（三）学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施；（四）所有权、使用权不明或者有争议的财产；（五）依法被查封、扣押、监管的财产；（六）法律、行政法规规定不得抵押的其他财产。”首先土地所有权不得抵押，这就是国有和集体的财产。另外，“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位，以及其他的社会公益设施也不得抵押。”这实际上是更宽了，不仅是公共财产，凡是用于公益目的的财产都不得用以抵押，这体现了对社会公共利益的一种保护。同时还规定，“法律、行政法规规定不得抵押的其他财产。”“法律、行政法规禁止转让的动产不得出质。”我认为这还是体现了对国有财产、对公共财产的基本保护。总之，物权法草案已经比较全地体现了宪法关于“社会主义公共财产神圣不可侵犯”的原则。还可以在现有的基础上再做进一步的完善。
张肖委员说，物权法草案经过几次审议修改后，对国有财产的保护，和防止它的流失都作了很多明确规定，总体上，体现了对国有财产的保护，有效地防止流失。到上次审议，我认为这个问题基本解决了，我非常赞成把这个稿子提交五次大会审议。
李庆云(全国人大民族委员会委员)说，我赞成物权法在下次全国人民代表大会审议通过。这部法律经过很长时间的审议讨论，已经成熟。现在社会上，媒体有一些炒作成分，对于我国市场经济的运作是有害的。国有资产的问题，我认为很复杂，需要在将来的国有资产法中再详细讨论。对国有资产，不仅仅是保护的问题，更重要的是发展问题。如果没有改革开放，我们的国有资产现在到底有多少？看看过去50年代建的厂子，如果没有改革开放的话，现在剩下的仅是破铜烂铁。另外，国有企业也面临着不断的改革和发展的问题，同时，国有资产的收益也有一个规范的使用和分配问题。这些问题应该留待国有资产法中详细考虑。当然，还要研究国有资产的如何保护问题，防止流失的问题。
蒋黔贵(全国人大法律委员会副主任委员)说，我只想在大家发言的基础上补充讲一点我个人对国有财产这个问题的看法。刚刚徐显明教授也讲到国有资产流失的问题，现在引起了广泛的关注，应该用其他的法律比如正在起草的国资法等法律来更进一步地做出明确规定。但是我自己在参与物权法讨论的过程当中，在修改的过程当中，我觉得根据常委的意见和社会上的意见，本法对国有财产的问题是高度重视的。现在提交给大家的审议稿第5章当中，至少明确了三个方面：第一个方面，按照物权法定的原则，明确地界定了国有财产的范围。本法界定国有财产的范围，我认为是采取两种方式，一种是列举的方式，一种是概括表述的方式，也就是兜底的方式。列举的方式是从第45条到第51条，这些条所列举的都是以现行法律法规为基础的，凡是现行的法律和行政法规当中已经明列为国有财产的东西，可以说我们的法工委全部都查出来了，都列举到现有的物权法上了。正像大家所说的，可能还有一些其他的东西，不能穷尽的东西，怎么办？采取了兜底条款，这个兜底条款是个兜头条款，就是第44条第1款“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有”，如果还没有穷尽的话，法律还可以做规定。这反映了我们对国有财产的问题非常慎重。第二个方面，明确了国有财产所有权的行使者。这个所有权由谁来行使？法律第44条第二款中明确规定“国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照规定”，现在有一些同志也有意见，说全国人大是最高权力机关，国有财产的所有权应由人大来行使。按照我们国家的管理体制，人大是我们国家的最高权力机关，但不是执行机关，所以人大是通过立法、通过法律法规来授权国务院或和地方人民政府来行使国有财产的所有权，这就体现在第44条的第二款中。还有第54条，由国家出资的企业，按照十六大的精神，由国务院和地方政府依法分别代表国家履行出资人的职责，享有出资人的权益。所以谁来代表国家、代表全民行使国有财产的所有权，本法也作出了明确规定。另外，大家注意第52和第53条，对国家机关的动产和不动产，对国有事业单位的动产和不动产都明确由这些单位来依照法律和国务院有关规定行使所有者的相关权利。我记得这是在我们的法律上第一次这样明确地做出规定。第三个方面，明确了国有资产的监督管理机构、职责及法律责任。大家普遍关注的国有资产流失的问题。在法律制定的过程中，法律委、财经委及有关委专门组成调查小组对国有财产流失的问题作了专题调查研究，而且针对调查过程中的一些问题，有针对性地在这部法律上作了明确，特别明确了履行国有资产监督管理的机构、工作人员的职责和法律责任，以及针对当前在企业改制，在合并、分立，在关联交易中是国有资产最容易发生的流失的形式有低价卖出、私分、担保等，造成流失的方式都点出来了，而且明确应当承担法律责任。第66条又专门规定“投到企业的，可以由出资人按照约定或者出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利并履行义务”，这些都是与我们国家目前进行的国有资产体制的改革和国家有关方面的规定、方针政策完全一致的，而且这些规定为我们现在的国资委和有关部门深化国有资产管理体制的改革，比如说建立国有资本的经营预算制度、对国有企业的收益国家要征收一部分用以国有企业的调整，来投入到国家最需要的地方去等等，这些规定我认为都是很现实，很有针对性的。所以，从这三个方面来看，在物权法中，对大家都关心的对国有财产问题，都作了原则的规定，而且这些原则的规定为我们整个国有资产管理体制的改革与国有企业的改革明确了方向，为我们将来制定一系列的改革政策提供了法律依据，所以我认为我们的物权法在这方面是体现得比较充分的。
贾志杰委员说，草案第55条、第61条和第65条，修改、补充得很好，规定的对国有财产、集体财产、私人合法财产受法律保护，对三种财产的保护是一致的。后半句分了三个层次，对国有财产“禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏”，是五个禁止，对集体财产用了四个“禁止”，少了一个“截留”，其实对集体财产也存在截留的问题。对私人合法财产用了三个禁止，“侵占、哄抢、破坏”，少了“截留和私分”。文革抄家私分，大家记忆犹新，当时落实政策追查不出来，实际上抄家的私人财产都被私分了。再以企业为例，国有企业的财产、集体企业的财产、私人企业的财产，五种禁止的形式都存在，所以不应在这个问题上采取分级保护，应体现平等保护。把这五条禁止内容都写入仍还不够，还建议补充一个禁止，即“盗窃”，这里指的不是小偷小摸，而是指大的盗窃。在国有企业、集体企业的财产，内外勾结，甚至监守自盗，这种现象各地存在。私人企业有没有盗窃行为呢？各地都有。盗窃形式比较隐蔽，和前面五种形式还不一样，而且还经常发生，所以应把禁止“盗窃”排列进去。完整的改法应当是“国有企业财产、集体企业财产、私人的合法财产，受法律保护”，后面也统一起来，“禁止任何单位和个人侵占、哄抢、盗窃、私分、截留、破坏”，这样更完整一些。
杨兴富委员说，物权法草案在第55条、第61条、第65条都明确规定了国家所有、集体所有、私人所有的财产严禁任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏，这三条都体现了国有的、集体的、私人的财产平等的保护。体现了重点保护国有资产，在物权法草案中有12条规定了对国有资产的保护。保护国有资产，当前很有针对性。由于国有资产在当前流失比较严重，重点突出对国有资产的保护是必要的，像从第44条到第55条，都是讲的国有资产。
胡康生委员说，草案针对国有资产严重流失的情况，作出了许多特别规定，以加大对国有资产的保护力度，防止国有资产流失。此外，对国有财产的保护，不仅是物权法的任务，还有公法给予保护，如有关行政法、经济法和刑法作出了规定。草案对此作了衔接性规定，就是侵犯物权的，除承担民事责任外，违法行政管理规定的，依法承担行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。物权法草案明确对国家、集体和私人的合法财产平等保护的原则是符合宪法规定的。
金华(全国人大民族委员会委员)说，第1章谈到了社会主义的基本经济制度，我认为这一内容写入总则是完全符合我们国家实际情况的。第5章谈到了国家所有权的问题，其中谈到了“国有财产由国务院代表国家行使所有权”，第54条谈到“国家出资的企业，由国务院地方人民政府依照法律、行政法规规定，分别代表国家履行出资人职责，享有出资人的权益。”我认为，这两条的规定是非常符合我们国家实际的，实践证明也是正确的。最近，社会上有一些反映，主要是对国有资产流失问题的意见。针对这样的问题，我认为物权法草案几经审议和修改，又补充和强化了三条，即第54、55、56条，这三条都是针对国有财产的保值增值和国有资产流失而强化的条款，充分体现了加大国有资产管理的指导思想。
李连宁委员说，社会上对物权法草案是不是与宪法有关社会主义公共财产神圣不可侵犯的原则有抵触比较关心，这种心情是能够理解的，但是如果我们能够仔细研读一下物权法草案的话，我们可以看到，物权法草案已经比较充分的体现了宪法关于社会主义公共财产神圣不可侵犯的宪法原则。主要体现在以下有几个方面：首先，物权法草案规定了国家的专属所有权，草案第40条规定依照法律规定专属于国家所有的动产和不动产，任何单位和个人不能取得所有权。这里面包括了第45、46、48、49条规定的矿藏、水流、海域、城市的土地，包括无线电的频谱资源等等。这样一种专属所有权，无论发生什么情况，善意取得也好，诉讼时效过了也好，都不发生所有权的转移。因为国有财产就是全民财产，如果允许其他人能够取得其所有权的话，那么全民所有的财产最终就会被逐渐蚕食，化为乌有，所以它只能作为国家专属财产，对这一点，物权法做了明确的规定。其次，草案不仅规定了国家专属财产，还有集体的专属财产，包括农村和城市郊区的土地，要么是属于国家所有，要么就是集体所有，还有森林、山林、草原、荒地、滩涂，这些资源都属于国家所有或者集体所有，其他任何人都不享有所有权。这一点，对公共财产的专属所有权也是明确的。第三，在物权的设立、变更、转让和消灭的规范上，明确了属于国家所有的自然资源的所有权可以不登记。按照一般民法的规定，不动产登记的设立、变更、转让和消灭要依法登记，未经登记不发生效力。但是，国家所有的自然资源的所有权可以不经过登记，这也是体现了国家所有权的法律地位，不需要登记就可以发生效力。第四，在国家所有的财产的管理权限上也做了明确规定。第52条规定：“国家机关对其直接支配的不动产或者动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。”第53条规定：“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产或者动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。”第54条规定：“国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。”国家机关和事业单位所管理的或者是使用、占有的国有财产不能随意的处分，它可以占有、使用，但是必须按照法律的规定行使处分权。是不能随便处置国有财产的。这一点也体现了国家所有财产的地位。同时对国有资产的管理、监督，都作了明确的规定。第56条规定：“履行国有资产管理、监督职责的机构及其工作人员，应当依法加强对国有资产的管理、监督，促进国有资产保值增值，防止国有资产损失；滥用职权，玩忽职守，造成国有资产损失的，应当依法承担法律责任。违反国有资产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有资产损失的，应当依法承担法律责任。”第五，在设定财产担保上，也对公共财产设定担保作了限制和禁止。法律第184条规定，“下列财产不得抵押：（一）土地所有权；（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外；（三）学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施；（四）所有权、使用权不明或者有争议的财产；（五）依法被查封、扣押、监管的财产；（六）法律、行政法规规定不得抵押的其他财产。”首先土地所有权不得抵押，这就是国有和集体的财产。另外，“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位，以及其他的社会公益设施也不得抵押。”这实际上是更宽了，不仅是公共财产，凡是用于公益目的的财产都不得用以抵押，这体现了对社会公共利益的一种保护。同时还规定，“法律、行政法规规定不得抵押的其他财产。”“法律、行政法规禁止转让的动产不得出质。”我认为这还是体现了对国有财产、对公共财产的基本保护。总之，物权法草案已经比较全地体现了宪法关于“社会主义公共财产神圣不可侵犯”的原则。还可以在现有的基础上再做进一步的完善。
张肖委员说，物权法草案经过几次审议修改后，对国有财产的保护，和防止它的流失都作了很多明确规定，总体上，体现了对国有财产的保护，有效地防止流失。到上次审议，我认为这个问题基本解决了，我非常赞成把这个稿子提交五次大会审议。
李庆云(全国人大民族委员会委员)说，我赞成物权法在下次全国人民代表大会审议通过。这部法律经过很长时间的审议讨论，已经成熟。现在社会上，媒体有一些炒作成分，对于我国市场经济的运作是有害的。国有资产的问题，我认为很复杂，需要在将来的国有资产法中再详细讨论。对国有资产，不仅仅是保护的问题，更重要的是发展问题。如果没有改革开放，我们的国有资产现在到底有多少？看看过去50年代建的厂子，如果没有改革开放的话，现在剩下的仅是破铜烂铁。另外，国有企业也面临着不断的改革和发展的问题，同时，国有资产的收益也有一个规范的使用和分配问题。这些问题应该留待国有资产法中详细考虑。当然，还要研究国有资产的如何保护问题，防止流失的问题。
蒋黔贵(全国人大法律委员会副主任委员)说，我只想在大家发言的基础上补充讲一点我个人对国有财产这个问题的看法。刚刚徐显明教授也讲到国有资产流失的问题，现在引起了广泛的关注，应该用其他的法律比如正在起草的国资法等法律来更进一步地做出明确规定。但是我自己在参与物权法讨论的过程当中，在修改的过程当中，我觉得根据常委的意见和社会上的意见，本法对国有财产的问题是高度重视的。现在提交给大家的审议稿第5章当中，至少明确了三个方面：第一个方面，按照物权法定的原则，明确地界定了国有财产的范围。本法界定国有财产的范围，我认为是采取两种方式，一种是列举的方式，一种是概括表述的方式，也就是兜底的方式。列举的方式是从第45条到第51条，这些条所列举的都是以现行法律法规为基础的，凡是现行的法律和行政法规当中已经明列为国有财产的东西，可以说我们的法工委全部都查出来了，都列举到现有的物权法上了。正像大家所说的，可能还有一些其他的东西，不能穷尽的东西，怎么办？采取了兜底条款，这个兜底条款是个兜头条款，就是第44条第1款“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有”，如果还没有穷尽的话，法律还可以做规定。这反映了我们对国有财产的问题非常慎重。第二个方面，明确了国有财产所有权的行使者。这个所有权由谁来行使？法律第44条第二款中明确规定“国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照规定”，现在有一些同志也有意见，说全国人大是最高权力机关，国有财产的所有权应由人大来行使。按照我们国家的管理体制，人大是我们国家的最高权力机关，但不是执行机关，所以人大是通过立法、通过法律法规来授权国务院或和地方人民政府来行使国有财产的所有权，这就体现在第44条的第二款中。还有第54条，由国家出资的企业，按照十六大的精神，由国务院和地方政府依法分别代表国家履行出资人的职责，享有出资人的权益。所以谁来代表国家、代表全民行使国有财产的所有权，本法也作出了明确规定。另外，大家注意第52和第53条，对国家机关的动产和不动产，对国有事业单位的动产和不动产都明确由这些单位来依照法律和国务院有关规定行使所有者的相关权利。我记得这是在我们的法律上第一次这样明确地做出规定。第三个方面，明确了国有资产的监督管理机构、职责及法律责任。大家普遍关注的国有资产流失的问题。在法律制定的过程中，法律委、财经委及有关委专门组成调查小组对国有财产流失的问题作了专题调查研究，而且针对调查过程中的一些问题，有针对性地在这部法律上作了明确，特别明确了履行国有资产监督管理的机构、工作人员的职责和法律责任，以及针对当前在企业改制，在合并、分立，在关联交易中是国有资产最容易发生的流失的形式有低价卖出、私分、担保等，造成流失的方式都点出来了，而且明确应当承担法律责任。第66条又专门规定“投到企业的，可以由出资人按照约定或者出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利并履行义务”，这些都是与我们国家目前进行的国有资产体制的改革和国家有关方面的规定、方针政策完全一致的，而且这些规定为我们现在的国资委和有关部门深化国有资产管理体制的改革，比如说建立国有资本的经营预算制度、对国有企业的收益国家要征收一部分用以国有企业的调整，来投入到国家最需要的地方去等等，这些规定我认为都是很现实，很有针对性的。所以，从这三个方面来看，在物权法中，对大家都关心的对国有财产问题，都作了原则的规定，而且这些原则的规定为我们整个国有资产管理体制的改革与国有企业的改革明确了方向，为我们将来制定一系列的改革政策提供了法律依据，所以我认为我们的物权法在这方面是体现得比较充分的。
贾志杰委员说，草案第55条、第61条和第65条，修改、补充得很好，规定的对国有财产、集体财产、私人合法财产受法律保护，对三种财产的保护是一致的。后半句分了三个层次，对国有财产“禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏”，是五个禁止，对集体财产用了四个“禁止”，少了一个“截留”，其实对集体财产也存在截留的问题。对私人合法财产用了三个禁止，“侵占、哄抢、破坏”，少了“截留和私分”。文革抄家私分，大家记忆犹新，当时落实政策追查不出来，实际上抄家的私人财产都被私分了。再以企业为例，国有企业的财产、集体企业的财产、私人企业的财产，五种禁止的形式都存在，所以不应在这个问题上采取分级保护，应体现平等保护。把这五条禁止内容都写入仍还不够，还建议补充一个禁止，即“盗窃”，这里指的不是小偷小摸，而是指大的盗窃。在国有企业、集体企业的财产，内外勾结，甚至监守自盗，这种现象各地存在。私人企业有没有盗窃行为呢？各地都有。盗窃形式比较隐蔽，和前面五种形式还不一样，而且还经常发生，所以应把禁止“盗窃”排列进去。完整的改法应当是“国有企业财产、集体企业财产、私人的合法财产，受法律保护”，后面也统一起来，“禁止任何单位和个人侵占、哄抢、盗窃、私分、截留、破坏”，这样更完整一些。
杨兴富委员说，物权法草案在第55条、第61条、第65条都明确规定了国家所有、集体所有、私人所有的财产严禁任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏，这三条都体现了国有的、集体的、私人的财产平等的保护。体现了重点保护国有资产，在物权法草案中有12条规定了对国有资产的保护。保护国有资产，当前很有针对性。由于国有资产在当前流失比较严重，重点突出对国有资产的保护是必要的，像从第44条到第55条，都是讲的国有资产。
胡康生委员说，草案针对国有资产严重流失的情况，作出了许多特别规定，以加大对国有资产的保护力度，防止国有资产流失。此外，对国有财产的保护，不仅是物权法的任务，还有公法给予保护，如有关行政法、经济法和刑法作出了规定。草案对此作了衔接性规定，就是侵犯物权的，除承担民事责任外，违法行政管理规定的，依法承担行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。物权法草案明确对国家、集体和私人的合法财产平等保护的原则是符合宪法规定的。
金华(全国人大民族委员会委员)说，第1章谈到了社会主义的基本经济制度，我认为这一内容写入总则是完全符合我们国家实际情况的。第5章谈到了国家所有权的问题，其中谈到了“国有财产由国务院代表国家行使所有权”，第54条谈到“国家出资的企业，由国务院地方人民政府依照法律、行政法规规定，分别代表国家履行出资人职责，享有出资人的权益。”我认为，这两条的规定是非常符合我们国家实际的，实践证明也是正确的。最近，社会上有一些反映，主要是对国有资产流失问题的意见。针对这样的问题，我认为物权法草案几经审议和修改，又补充和强化了三条，即第54、55、56条，这三条都是针对国有财产的保值增值和国有资产流失而强化的条款，充分体现了加大国有资产管理的指导思想。
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