完善设区的市立法审议机制的思考

    在设区的市地方立法工作中，法规草案的审议工作是立法工作诸多环节的核心环节，法规草案审议的质量直接关系着法规的质量。从审议的主体来看，大致有四种，即专门委员会的审议，法制委员会的审议，主任会议的审议，常委会会议的审议。其中，常委会会议的审议又是其中最关键的一环。这里，结合兰州市人大常委会审议法规草案的实际，就完善设区的市立法审议机制谈一些看法。

    一、法规草案审议工作的重要性

    设区的市的立法工作程序从立项到公布，需要经过的环节主要有起草、调研、论证、修改、审议、表决，其中审议环节是立法的中心环节，审议环节之前的立项、起草、调研、论证、修改等环节都是为审议环节作准备的。审议之后，要围绕审议意见，进行进一步的调研、论证、修改，法规案成熟后，才可以交付表决，表决通过后，才能上报省人大常委会审查批准，批准后才能公布和实施。宪法、地方组织法、立法法就地方立法，特别是设区的市的地方立法做出了明确的规定。立法法第七十七条规定，地方性法规案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。从这个规定来看，关于地方性法规草案的审议程序，立法法主要从三个方面作了规定：一是根据地方组织法；二是可以参照法律案的审议程序；三是应当统一审议。如果把立法的环节形象地用图来表示，审议环节就是一个圆心，其他环节都是围绕审议环节来开展工作的。

    首先，从人大职权来看，立法权是其中第一项职权，立法权包含了审议权，如果是代表大会立法，审议的主体只能是人大代表，如果是人大常委会立法，审议的主体只能是人大常委会组成人员，当然，法制委员会和其他专门委员会、主任会议也可以审议，因为这些会议的组成人员的身份都是人大代表，但严格来讲，人大常委会的立法，审议的主体只能是人大常委会组成人员，法制委员会或者其他专门委员会、主任会议的审议都是为常委会审议服务的。

    其次，常委会组成人员在审议法规案时提出的审议意见具有代表性，不仅代表他本人的意见，而且是从人大代表和常委会组成人员的身份出发，代表了人民的利益。所以，承担法规案的工作机构对于常委会组成人员审议法规的意见应当逐一研究，能吸收采纳的尽量吸收采纳，不能吸收采纳的要向本人解释说明，不能对常委会组成人员的审议意见视而不见,石沉大海，没有下文。

    其三，人大代表、常委会组成人员审议法律法规草案是立法过程中的一个十分重要的环节。从历年来代表、委员审议法律法规草案的意见来看，代表、委员对法律法规草案的审议，大体包括以下几个方面：1立法的必要性和可行性。2与宪法是否相抵触，与其他相关法律是否协调。3立法宗旨、调整范围、指导思想和原则是否明确、内容是否准确。4对重要问题的解决方案是否科学合理。每一部法律草案都有几个比较核心的问题，与这些核心问题相关的条款是法律草案的重点，要仔细审查这些条款设计的方案是否可行。5立法技术运用是否得当，法律语言表述是否准确、科学和规范。

    二、法规草案审议工作的现状

    以兰州市人大常委会为例，兰州市是立法法修改前具有立法权的省会城市，自1983年开始立法以来，在完善法规审议机制方面进行了一些探索，也形成了一些制度，在市人大常委会的议事规则中有，在2001年制定了市人大常委会立法程序的规定，2010年进行了修订。2016年根据立法法的修改，总结经验，制定了《兰州市地方立法条例》。在这个条例中规范了市人大及其常委会审议法规的相关规定。条例第五章是市人民代表大会对法规案的审议和表决；条例第六条是市人大常委会对法规案的审议和表决。这里重点就常委会审议的规定和情况作一介绍，代表大会的不作介绍，因为代表大会制定的法规很少。

    一是关于审议次数制度。条例规定，列入常委会会议议程的法规案，一般应当经两次常委会会议审议后交付表决。在实际工作中，我们一般也是按照两审制来做的，第一次审议的相关基础工作由人大常委会相关专业的工作机构比如城建环资工委、教科文卫工委等承担，提案人在全体会议上作法规案起草的说明，市人大常委会相关专业的工作机构提交书面的审查报告和参阅资料，由分组会议进行审议。第二次审议法规案全体会议听取法制委员会关于法规审议结果的报告，法制委员会提交法规草案修改稿，由分组会议进行审议。

    二是关于审议方式。条例规定的审议方式是全体会议听取说明或者报告，分组会议或者联组会议审议发言。兰州市人大常委会现有组成人员39人，一般分两个组进行审议。在实际工作中，之前一直是全体会议听取说明或者报告，然后分组审议，但审议法规案基本上没有采用全体会议或者联组会议审议。联组会议的形式我们是在专题询问工作中组织过联组会议（即全体会议），但是法规案的审议中，常态都是分组审议的。2016年底换届后，市十六届人大常委会从提高常委会会议效率的目的出发，对审议方式进行了适当的改革，取消分组审议，实行全体会议审议，在全体会议上听取有关说明、报告后，3名左右的常委会组成人员作审议发言，其他常委会组成人员提交书面审议意见。半年来，市人大常委会第二次审议《兰州市城市公共汽车客运管理条例（草案二次审议稿）》《兰州市中小学生伤害事故预防与处理条例（草案二次审议稿）》，第一次审议《兰州市机动车排气污染防治条例（草案）》都是采用的大会集中审议，开会七日前，常委会办公厅或者法工委等工作机构通过常委会组成人员微信圈将将审议材料送交常委会组成人员，然后提前联系确定3名发言的组成人员。通过半年的试行，总的感觉，会议效率提高了不少，以前一天半或者两天的会议，现在只需要半天，最多一天就能开完。但是，在实际工作中，我们也发现，法规案的审议运用全体会议的方式，在充分听取每个常委会组成人员的审议意见方面还是不够的，只有3名组成人员发言，其他组成人员要求要有书面意见，但是很少有人提交来书面意见。

    三是关于审议时间。一部法规案在一次常委会会议上的审议时间需要多长，没有明确的规定，从全国人大常委会和各地人大常委会的实际做法是，按照法规案的重要程度和组成人员的意见多少，一般每一个法规案至少安排半天的时间，这样，常委会组成人员能够充分阅读法规案，充分发表意见，既可以发表会前阅读研究资料准备的发言，也可以在审议时边看边思考边发表意见。比如，2014年，8月份的全国人大常委会根据审议内容，适当延长会期，6月份还专门增加半天小组集中阅文时间。又比如，全国人大常委会要求所有常委会组成人员在常委会会议审议时都要发言，至少对审议事项有无意见表明态度。从各地情况来看，趋势是适当延长常委会会议审议法规的时间。我个人对全国人大常委会专门增加半天小组阅文时间的理解是，我们国家的人大常委会组成人员不像西方议会的议员是专职的，我们大多是兼职的，平常都有自己的岗位本职工作，这方面要占据个人大部分工作时间，在平常抽出时间阅读研究审议文件和调查研究需要的时间很有限，很少，而参加常委会会议审议相关议题要发言，难免顾此时被，理解肤浅，提出的审议意见的质量必然不可能太高。而在常委会会议期间增加阅文时间，常委会组成人员因为是在会议期间，不受岗位本职工作的干扰，可以专心阅文，静心思考，发现问题，提出意见。

    三、加强法规草案审议工作的建议

    法规草案审议工作在立法工作中的重要性不言而喻，在实际中也存在一些需要改进的工作。为此，就加强设区的市法规草案审议环节的工作，完善法规案审议机制，提出如下建议：

    （一）建立常委会组成人员学法制度。常委会组成人员审议水平直接决定着法规审议的质量，提高常委会组成人员法规案审议的水平要从三方面着手：一是源头把关。从制定换届选举方案、开始推荐选举人大代表时就注意制定出相应的方案，推荐一些具有法学基础、法学理论、法律实务工作的人员进入人大代表候选人的名单；人大代表选举产生后，在考虑常委会组成人员候选人名单时注意将人大代表中的法学背景的人大代表推荐为常委会组成人员候选人。2016年兰州市人大换届时，就吸收了兰州大学法学院院长、兰州财经大学法学院的教授、兰州中立源律师事务所的主任律师等一些具有法学背景的人员当选人大代表，进而成为常委会组成人员，这些人员的加入，对改善常委会人员法学方面的结构，起到了很好的作用。二是学习培训。市人大常委会要建立常委会组成人员学法培训制度。每次常委会会议开始前或者闭会后，都专门安排时间组织法学方面的讲座，邀请法学专业的专家教授、省级人大或者全国人大的立法方面的领导讲课。兰州市每年组织两次立法学习培训班，在外地举办一期，市内一期，今年兰州市人大常委会与浙江大学光华法学院联合在杭州举办了一期立法培训班，部分常委会组成人员参加了学习培训。三是实战练兵。常委会审议法规组成人员之间相互学习，相互提高，特别是在分组审议时，鼓励常委会组成人员询问法规起草部门和人员，鼓励常委会组成人员就立法关键环节、重点问题开展讨论、辩论，在审议法规案的实际工作中逐步提高常委会组成人员水平。甘肃省人大常委会在分组审议时出简报，常委会组成人员发言后，工作人员将记录的发言请组成人员本人签字，然后编发简报，在会议上传阅。这个做法既督促了本人，也促进了相互学习。

    （二）强化分组审议的方式。审议法规案到底是全体会议或者联组会议的方式，还是分组审议的方式，从经验和各地的普遍做法，我个人建议，法规案的审议以分组审议为常态，以全体会议或者联组会议为例外比较好。因为法规案的审议不像其他议题的审议，需要字斟句酌，像煲汤一样，需要文火慢慢来炖，要扣法条，扣字眼，不能一蹴而就。因为，法规颁布后，要施行很长时间，关乎群众的切身利益，不像文件、领导讲话时效性短。如果法规出问题，则是大问题，影响深远。比如，近日，中办、国办就甘肃省祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报，通报专门提出了对修正《甘肃省祁连山国家级自然保护区管理条例》过程中失职、渎职的相关单位和责任人追责的要求。因此，法规案的审议，建议还是以分组审议方式为好，分组审议可以使得审议意见更全面、更细致，有利于法规质量的提高。

    （三）适当延长审议时间，确立读法制度。一部法规案在常委会会议上的审议时间安排多长为宜，我个人以为，最好一部法规安排半天时间，起码至少也得两个小时。当然安排一天更好，半天阅文，半天审议。建议确立读法制度，读后再审议，可以统一安排由工作人员通读法规草案，或者留一定时间，比如半小时至一小时，让常委会组成人员自己阅读，读完后再进行审议发言。

    （四）改革对审议发言的要求。常委会要对组成人员审议法规案的发言提出要求，每个人都要发言，至少要表明态度。没意见的，也要说一句“对这个法规我没有意见”之类的话，来表明本人的态度。建议学习甘肃省人大常委会的做法，常委会组成人员发言后对工作人员记录的本人发言签字确认，供编发简报，对没有意见的，也要在简报上反映，比如：“某某某委员对某某某法规案没意见。”通过这样的方式来督促常委会组成人员慎重对待法规案的审议，慎重考虑自己的发言。

    （五）提高法制委员会统一审议的质量。常委会第二次及以后审议法规案之前，法制委员会要统一审议，为常委会审议法规案提供基础和准备，很大程度上来看法制委员会的统一审议的质量影响着常委会审议的质量。因此，法制委员会的统一审议尤为重要。一是法制委员会委员要提前做好法规案的研究工作。即做足“功课”。二是坚持逐条审议。由法工委的工作人员在会议上逐条读，法委会委员听，听完一条，发表意见，没有意见，再进行下一条，防止审议过于笼统、原则，做到法规既不留“硬伤”，也不留“软伤”。

    （六）发挥好法工委及其他常委会工作机构的作用。法工委是常委会的专门立法工作机构，也是法制委员会的办事机构，常委会其他工作机构承担法规一审服务任务，在法规案审议中承担记录、修改、组织论证调研、起草文稿、准备参考资料等具体工作，因此，法工委等立法工作机构要确立认真、严谨、科学、民主、精品、工匠等精神，既从高处着眼，又从细处入手，认真负责地做好法规审议的各项服务工作，实行法规案的个人负责制与法工委集体讨论相结合的工作形式，既让个人有责任、有压力，也发挥集体智慧，整体提高法工委工作人员的水平。

    综上所述，改革创新立法机制，完善立法审议机制，科学合理地确定统一审议制度和审次制度，要坚持在法律框架和职权范围内进行，不越权、越位，这是底线。要坚持从地方实际出发，突出地方特色。按照立法法规定的设区的市的立法权限和立法事项，务求实效，努力形成与自身立法工作、立法需求、立法特点相适应的立法审议机制。