推进设区的市行使地方立法权工作的做法和体会

依法赋予设区的市地方立法权是党中央作出的重大决策，是我国法治建设的一件大事。自全国人大关于修改立法法的决定公布施行以来，在自治区党委的领导和支持下，自治区人大常委会将这项工作作为地方改革发展的一项重大任务来对待，高度重视、统筹谋划、精心组织、稳步推进，截至今年三月份，除银川市外，其他四个设区的市开始制定地方性法规的时间已全部确定，目前设区的市的立法工作正在逐步推开。

一、宁夏推进设区的市行使立法权工作的主要做法

（一）提高认识，加强领导

推进设区的市行使立法权工作，不仅是建设中国特色社会主义法治体系的客观需要，推进全面深化改革的重要手段，更是坚持和完善人民代表大会制度的重要体现。为了扎实推进设区的市行使立法权工作，自治区人大常委会组织召开了全区立法工作座谈会，就落实设区的市立法准备工作进行了动员部署。常委会党组两次召开会议，专题研究部署设区的市行使立法权推进工作，坚持从实际出发，积极筹备，慎重对待，分批实施，严格按照立法法规定的条件、标准和程序进行。为了更好地推进这项工作，常委会专门成立了由分管副主任任组长的领导小组，具体推进工作由法工委负责落实。

（二）深入调研，科学评估

为了积极推动这项工作，全面了解各市工作准备情况，准确摸清推进工作存在的问题，我们认真学习领会立法法相关规定，考察学习借鉴外省区的经验做法，向四个设区的市下发通知，正式启动了设区的市行使立法权的评估确定工作，要求各市就本市立法条件、立法需求、立法能力先行进行自我评估。在此基础上，常委会分管副主任带领由法制委、法工委等部门组成的调研评估组对四市立法需求、立法能力等情况进行了调研评估。评估过程坚持设定的评估标准，特别是对机构、人员配备提出了要求。评估中，采取问卷调查、书面审核、查看资料等方式，实地考察了各地准备情况，并召开了市委、人大、政府等有关部门负责同志以及区、市人大代表参加的座谈会，听取汇报，交流情况。根据调研评估意见，经主任会议研究同意，由常委会党组向自治区党委报送了《关于确定设区的市开始制定地方性法规的步骤和时间的请示》，确定石嘴山市为第一批开始制定地方性法规的市，吴忠、固原、中卫三个市为第二批开始制定地方性法规的市。

（三）统筹协调，稳步推进

设置专门的立法机构，配备相应的人员是开展立法工作的必备条件和前提。为了落实机构设置和人员编制问题，在自治区人大常委会有关领导的亲自协调下，积极与自治区编办和设区的市委、人大、政府等单位对接，就有关编制问题进行协调沟通，争取支持。在调研评估过程中，主动邀请自治区编办的负责同志参加，推动了机构、编制问题的解决。针对个别设区的市有关工作进展缓慢的实际情况，今年六月，我们又组织调研组对设区的市立法工作情况进行调研，督促落实，促进设区的市立法工作顺利开展。

在着力加强机构队伍建设的同时，针对设区的市存在的实际问题和困难，我们还注意做好以下几个方面的工作：一是加强专业培训，提高能力。专门委托全国人大深圳培训基地和北戴河培训基地，对全区人大法制机构干部特别是设区市人大的立法人员进行专题培训。积极组织各设区的市人大立法干部参加全国人大常委会法工委举办的立法培训班。协调各设区的市人大常委会派员到自治区人大法工委进行跟班学习，帮助各市培养立法人才。二是加强业务指导，解决难题。针对各市立法实践经验缺乏的实际，主动与各市人大常委会联系，在立法程序、文本格式等方面指导各市制定立法计划、确定立法项目，并提前介入地方性法规的起草修改工作，帮助各市解决立法技术、程序和实际操作等方面的问题。三是建章立制 ,考核评级。为了加强对各市的立法业务指导，做好工作对接，研究制定了《规范性文件备案审查工作办法》和《地方性法规报批工作办法》，对各市地方性法规报批工作和备案审查工作进行考核，推进各市依法行使地方立法权。

二、推进设区的市行使立法权工作的体会

依法推进设区的市行使地方立法权，责任重大，使命光荣。在实践过程中，我们始终坚持党的领导，将开展工作与落实改革任务相结合，按照“蹄疾而步稳”的要求有序推进设区的市行使立法权工作，既取得了初步成效，也总结摸索出了一些经验。

（一）党的领导是推进设区的市行使立法权的根本保证

党的领导是社会主义法治的根本要求，是确保立法工作沿着正确方向发展的根本保证，也是做好设区的市地方立法的首要条件。自治区党委对设区的市行使立法权工作高度重视，多次听取自治区人大常委会党组专题汇报，并对相关工作作出批示。在推进设区的市行使地方立法权过程中，四市市委加强对地方立法工作的领导，召集人大、政府、组织编制部门召开专题会议，统一认识，统筹部署，协调解决立法工作机构编制调整问题，有力地推动了行使立法权工作的开展。确定立法权的时间后，四市市委及时研究立法规划、立法计划、法规草案和立法中的重大问题，提出立法建议，切实保证了地方立法的政治方向。实践证明，只有在同级党委的领导下，才能保证推进设区的市行使立法权工作方向正、步伐稳、效率高。

（二）立法培训、人才培养是推进设区的市行使立法权的重要基础

立法是一门充满艺术和智慧的工作，具有非常强的专业性、技术性和操作性。立好法，立出高质量的法绝非易事，需要立法工作者具有较高的政治素质、业务素质和各方面的综合素质与能力。对于设区的市来讲，立法人才短缺，能力不足是制约立法工作开展的“瓶颈”，特别是设区的市人大法制委和常委会法工委成立不久，其成员大多没有立法经验，既不熟悉立法程序，又不掌握立法技术，难以胜任立法工作需要。为了适应立法工作，通过全国人大和自治区人大培训，已经对全区180余人次的相关人员进行了立法法、立法技术等方面学习培训，使相关人员尽快掌握立法知识，尽快进入工作角色。从培训实践看，应当着重从法律专业基础理论、工作程序入手，尤其注重立法实务操作等具体工作层面的学习，由浅入深，逐步推进。经过培训，提高了相关人员的立法素养，增强了设区市的立法能力，为行使地方立法权打下了良好的基础。另外，作为一项长期任务，培养立法人才更是今后开展立法工作、提高立法质量的关键。我们正在探索以人大为主导的立法人才的培养和储备机制，努力在全区范围内打造一支正规化、专业化、职业化的高素质立法人才队伍。

（三）机构设置、人员配备是推进设区的市行使立法权的核心环节

立法工作机构设置和人员配备是推进设区的市行使立法权工作的重点和难点问题，也是各设区的市最为关注的事情。按照立法法的新要求，设立统一审议机构和立法工作机构是行使立法权的前提条件，也是评估设区的市立法能力的硬杠杠。机构和人员编制涉及编制限额和内部平衡等复杂问题，在常委会有关领导的亲自协调下，法工委及时与相关部门联系沟通，最终推动了机构、编制问题的解决，设区的市人大已经设立了法制委员会，常委会增设一个立法工作机构。同时，各市人民政府及其相关部门也加强了法制机构建设，充实了人员力量，为设区的市开始行使立法权提供了保障。

（四）制度建设是推进设区的市行使立法权工作的有力保障

立法是一项系统性、规范性很强的工作，必须遵循法定的程序和规则，符合制度要求。对设区的市来讲行使立法权是一项新工作，自治区人大常委会法工委会同设区的市人大有关部门研究制定了规范性文件备案审查和地方性法规报批两个工作办法，通过制度建设为各市开展立法和备案审查提供工作规范，促进工作衔接；指导各市制定法规立项、起草、调研、听证、评估等制度，为开始行使立法权，开展相关工作提供了制度保障。

（五）加强指导监督是推进设区的市行使立法权的有效途径

设区的市开始行使立法权后，全国人大常委会和省级人大常委会对设区的市人大立法工作进行指导和监督，是当前和今后一定时期的工作重点。自治区人大常委会法制工作委员会加强对设区的市行使立法权工作指导，帮助各市统筹立法资源，把握立法边界，把控立法节奏，形成良好的互动、联系、指导机制，共同推进地方立法工作。

立法权作为公权力的一种，必须受到限制和监督。省级人大常委会应当运用合法性审查权和规范性文件备案审查权，加强对设区的市行使立法权工作的监督，除了进行合法性审查外，还应当把设区的市是否遵守立法程序、工作流程作为审查批准的硬性条件、刚性约束。此外，为了推进设区市的立法工作，自治区人大常委会法工委创新工作思路，对各市地方性法规报批工作和备案审查工作进行考核，通过建立考核激励机制，规范和推进设区的市依法行使地方立法权。

三、对推进设区的市行使立法权工作中几个问题的思考

（一）依法立法，质量为先

设区的市开展地方立法重在落实、难在实施。随着各地设区的市立法工作的逐步展开，立什么法、怎样立法的问题也就提上了日程，成为各设区的市比较关注的问题。由于各地差异较大，很有可能出现一哄而上、普遍开花的现象，并导致立法质量不高、立法效果不好、损害公民权益，影响法制统一。对此，各设区的市人大及其常委会一定要准确领会立法法修改的重大意义，牢固树立符合立法法要求的正确立法理念。一要树立依法立法的理念。严格在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项”内开展地方立法活动，对没有立法权的事项坚决不予立法。二要树立立法为民的理念。要始终坚持把维护好、实现好、发展好最广大人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，着力解决人民群众最关心、最现实的利益问题，让人民真正享受到立法带来的制度保障、法治保障。三要树立科学立法的理念。紧紧抓住提高立法质量这个关键不放松。要体现地方需求，突出地方特色，根据本市实际情况确定立法项目、设定法规内容。就各设区的市来讲，当前最主要的任务应是练好内功，夯实基础。一是利用市县人大换届的有力契机，继续抓好机构设置、队伍建设、人员调配等工作。二是积极开展调研、培训、建章立制等先期工作，待条件成熟后，再着手开展地方立法工作。

（二）双管齐下，形成合力

按照立法法规定，设区的市人大开始制定地方性法规的同时也就意味着政府拥有了规章制定权。作为地方性法规的主要起草者和规章制定者，政府承担着重要的立法职责，其立法能力直接关系到地方立法权的有效行使。目前设区的市政府虽都设有法制办，但更多的是承担行政复议、执法监督、备案审查等工作，立法人才短缺、立法能力不足是其开展立法工作的短板。对此，各设区的市在加强人大立法队伍建设，强调发挥人大主导作用的同时，还应当将政府立法作为推进设区的市行使立法权工作的有机组成部分来抓，推动政府做好有关立法准备工作，规范政府向人大提出立法建议的程序，推动政府加强法规起草工作的整体统筹，建立健全灵活畅通的沟通机制，督促指导政府按照立法规划计划及任务分工及时组织起草法规草案、按时提请审议，并把好草案有关制度设计的第一关，形成由人大“单边推进”改为人大、政府“双管齐下、形成合力”的地方立法工作格局，共同提高立法工作质量和水平。

（三）发掘人才，建立智库

地方立法不仅涉及立法技术，还涉及各个领域的专业知识，面对地方立法复杂艰巨的任务要求，仅仅依靠人大自身能力显然不够。因此，各设区的市在加强自身立法能力建设的同时，还应当充分借鉴全国和省级人大的成功做法，积极整合辖区内各方力量，多方选聘聚集一批政治素质好，熟悉法律业务、语言文字、环保、城建、城管等方面的技术专家、独立学者，组成一个作为独立于政府部门的立法顾问团队，依靠这个团队提高立法技术，进行立法分析论证，为立法工作提供咨询服务。同时应根据人大专门委员会、工作委员会的需要，选取有关法学、财经、教科文卫、城建环保、司法、农业、民族宗教等各个领域、各个层次的专家学者，组成专门的人才队伍，为立法工作开展提供人才支撑。

（四）重视主体，做好服务

人大代表、常委会组成人员是权力机关的组成人员，是立法主体，其审议质量直接关系到立法质量。目前，设区的市人大代表、常委会组成人员中具有法学学历和法律实践经验的人员较少，不利于法规案的审议。在当前人大代表和常委会组成人员结构暂时不能调整的情况下，如何提高审议质量，需要做好以下四点：一是加强设区的市人大代表和常委会组成人员的立法培训，力争与人大法制机构工作人员的业务培训同步推进。二是人大代表、常委会组成人员审议法规案需要一个逐步学习适应的过程，在此阶段应当适当延长审议法规草案的时间，让人大代表、常委会组成人员有充足的时间进行审议。三是做好法规草案审议前期准备工作，让人大代表、常委会组成人员提前介入，协助做好调研、广泛听取社会各方面建议工作，提高审议质量。四是审议期间，立法工作机构或相关委员会应当向人大代表、常委会组成人员提供充足的立法背景资料，方便人大代表和组成人员了解情况、把握重点。