为落实好今年中央保增长、保民生、保稳定一系列重大决策部署，根据吴邦国委员长在十一届人大二次会议上的工作报告及全国人大常委会的工作安排，6月上旬，全国人大常委会专题调研组在司马义•铁力瓦尔地和严隽琪副委员长带领下，赴河北、河南，内蒙古、吉林，四川、陕西，对农田水利建设情况开展了专题调研。
5月中旬，调研组先后两次听取发展改革委、财政部和水利部的有关汇报。6月上旬，由司马义•铁力瓦尔地副委员长、严隽琪副委员长带队，全国人大农委主任委员王云龙，副主任委员李乾元、尹成杰为组长，副主任委员索丽生、刘振伟及农委委员乌兰巴特尔、任正隆、李殿仁、张晓山和部分全国人大代表为成员组成三个专题调研组，分赴六省区开展了实地调研。农委还分别向国家发展和改革委员会、财政部、水利部、农业部、国土资源部、国家农业综合开发办公室发函，要求提供相关数据和情况。7月8日，调研组与国家发改委、财政部、水利部、农业部就调研情况交换了意见。为进一步明确用于农田水利建设的投入情况，7月31日，又召开了发展改革委、财政部、水利部、农业部、国土资源部和国家农业综合开发办等六个涉及农田水利建设的部门座谈会，听取了有关情况介绍。
总的来看，各省（区）、各有关部门按照中央政府重大公共项目投资的总体要求，认真落实农田水利建设的政策措施，积极筹措配套资金，确保项目按要求开工实施，有力推动了农田水利建设。
一、全国农田水利建设及投资落实情况
从专题调研情况看，改革开放以来特别是近些年来，中央制定出台了一系列关于农田水利建设的政策和措施，水利建设投资逐年增加，农田水利建设不断加强，为农业抗御自然灾害、提高农业综合生产能力、保障国家粮食安全发挥了重要作用。
（一）我国农田水利建设取得积极成效
1.我国农村改革30年来，各级政府高度重视农田水利建设，逐年增加财政投入，农田水利建设明显加快
截至2008年，全国农田有效灌溉面积达到8.77亿亩，约占全国耕地面积的48%，农田节水灌溉面积达到3.3亿亩；除涝标准达到5年一遇以上农田面积达到1.83亿亩，占全国易涝面积的50%。灌溉用水有效利用系数为0.475，农业用水比重下降了10个百分点。由于农田灌溉水平的提高，灌区的耕地单产水平和灌溉水分生产率不断提高。据有关部门统计，灌溉耕地的粮食生产能力是全国平均亩产的1.8倍，是旱地的2.9倍，且产量相对稳定。在占全国耕地面积48%的灌溉土地上，生产出约占到全国总量75%的粮食和90%以上的棉花、蔬菜等经济作物。
2.国家各有关部门认真贯彻落实中央关于农田水利建设的决策和部署，做了大量富有成效的工作
近些年来，中央连续出台六个一号文件，把农田水利建设作为农业基础设施建设的重点，不断加大投入和建设力度。发展改革委、财政部、水利部、农业部等国务院有关部门先后组织编写了《全国节水灌溉规划》、《全国大型灌区续建配套与节水改造规划》、《加快灌区建设保障粮食安全近期重点实施规划》、《全国重点中型灌区节水配套改造规划》、《全国小型农田水利建设规划（2006—2015年）》、《优质粮食产业工程建设规划》、《全国优势农产品区域布局规划》等，采取综合措施，并认真组织实施，有力推进了各项农田水利建设。特别是2008年第四季度和2009年，中央在“扩内需、保增长”的公共投资中增加了农田水利等农村基础设施的投入，各部门及时下达资金和项目，调动了地方投入和开展农田水利建设的积极性。
3.地方认真落实中央的政策和措施，积极组织配套资金，大力推进农田水利建设
一是在中央投资的带动下，不少地方加大了农田水利建设投入。多数地区配套资金按要求及时到位，确保了2008年第四季度中央农田水利项目工程顺利完工，并已开始发挥效益。河北、河南近年来农田灌溉面积不断增加，确保粮食产量的稳定增长；四川省政府规定按不低于土地出让平均收益的15%计提农业土地开发金，其中15%由省统筹用于水利基础设施建设；陕西省从2006年起，每年从新增建设用地有偿使用费中拿出1亿元，设立了省级小型农田水利基本建设补助资金。内蒙古连续10年实行以奖代补政策，用1亿元带动了地方和农民近30亿元的农田水利投入。二是农田水利建设体制和管理机制改革进一步深化。内蒙古鄂尔多斯通过水权转换带动用水企业投资7亿元；吉林省有60个县（市、区）制定了水管体制改革实施方案，320个单位确定了相应的编制和经费。各地大力推广用水户参与式管理制度，鼓励和扶持成立农民用水户协会。三是进一步明确各级政府和水利主管部门对农田水利建设的职责。四川省3个市将农田水利基本建设纳入政府行政绩效考核，在政府之间和水利部门之间均签订目标责任书，构建了农田水利基本建设责任体系。
（二）2009年中央重大公共项目投资中有关农田水利建设的投入落实情况
2009年中央政府投资预算9080亿元中安排了1119亿元用于农田水利等事关民生的农村基础设施建设。其中：重大水利工程215亿元；农村基础设施建设232亿元；农村“水电路气房”建设672亿元。截至5月底已下达1381亿元，有关农田水利建设的投入正在落实。
从近三年中央投资及相关财政专项资金安排用于农田水利建设的情况看，农田水利建设直接投资和间接投资都呈逐年增加态势，农田水利建设直接投资占水利总投资的比重也逐年上升。根据六省（区）汇报材料，中央2008年四季度新增投资均已下达，配套资金落实到位，项目已按要求全部完成。2009年中央投资落实情况，截止8月10日，水利部共落实农田水利建设中央投资52.39亿元，其中用于大型灌区续建配套与节水改造29.98亿元，节水灌溉示范项目2.02亿元，大型灌溉排水泵站更新改造15亿元，新建大型灌区工程5.39亿元（中央财政农田水利专项资金已落实，尚未下达），新建大型灌区工程的地方配套资金已全部落实到位，其他项目的配套资金部分省（区）已落实到位。国家农业综合开发办共落实农业综合开发中型灌区节水配套改造项目资金2.66亿元，其中2008年立项的续建项目1.78亿元，2009年立项的新建项目资金0.88亿元，续建项目的大部分地方配套资金已落实到位，新建项目的地方配套资金正在逐步落实中。
二、农田水利建设存在的问题
从专题调研情况看，我国农田水利建设虽然取得了明显成绩，但与推进工业化、城镇化带来的耕地和淡水资源紧缺的形势相比，与建设现代农业和确保国家粮食安全的任务相比，与抗御日益频发的干旱、洪涝等自然灾害的要求相比，还存在相当大的差距。不少地方农田水利建设严重滞后，给我国粮食安全和农产品有效供给带来严重隐患。这是当前建设现代农业必须着力解决的突出问题。
（一）农田水利建设投入不足，没有建立起稳定的投入增长机制
一是农田水利建设投资占水利投资中的比重偏低。按水利部统计数据，1980—2008年农田水利投入占水利基本建设的比重平均为6%。二是政府对末级渠系和田间工程等小型农田水利建设投入明显不足。国家对于干、支渠以下的农田水利建设投入历来很少，而农民由于收入低、农业比较效益低等原因缺乏投入能力和积极性，造成田间渠系不配套，难以形成灌溉能力。因此，目前农田水利建设“最后一公里”梗阻问题成为影响水利工程效益的主要原因。三是农村取消“两工”之后的投入缺口问题没有得到有效解决。据水利部资料，农村税费改革后，全国平均每年减少农田水利基本建设投工投劳约75亿个工日。由于农村青壮年劳动力常年外出打工等原因，现行的农村“一事一议”筹资酬劳的办法未能发挥预期作用。这一投入缺口目前没有从政策上予以解决。此外，由于一些地方财政困难，以往地方配套资金并未完全落实。这些都是造成农田水利建设投入不足的重要原因。
（二）农田水利设施和设备老化失修，难以抗御重大自然灾害
从今年中部粮食主产区遭遇50年一遇的特大干旱情况和实际调查情况看，目前由于国家财政投入不足，多数水利设施老化失修，一些地方在干旱面前束手无策，水利设施不堪重负。大型灌区工程设施的完好率不足50%，中小型灌区工程设施的完好率不足40%。绝大多数泵站的灌排水能力达不到设计标准，有的只有设计标准的40%左右，有的完全失去了灌排功能，全国大型泵站中急需改造的比例高达85%以上。我国农田有效灌溉面积占农田面积的48%，有一半以上的农田得不到有效灌溉，仍然“靠天吃饭”。
（三）农田水利建设投入渠道分散，难以提高使用效力和效率
一些地方和部门反映，目前农田水利建设资金使用分散，难以形成合力。农田水利建设直接投入项目有９项，涉及到国家七、八个部门和更多的运行环节。大型灌区续建配套与节水改造项目、大型灌溉排水泵站改造项目、节水灌溉示范项目由发改委、水利部负责；小型农田水利建设补助专项资金由财政部、水利部负责；全国农业综合开发中低产田改造项目由国家农业综合开发办负责；土地开发整理项目由财政部、国土资源部负责；中型灌区续建配套与节水改造项目由国家农业综合开发办、水利部负责；大型商品粮基地和优质粮产业工程项目由发改委、农业部负责。由于投入渠道分散，运行环节繁多，造成农田水利建设资金难以形成合力，不利于按照统一规划进行实施，项目监督和评估难度加大，行政成本增加，重复建设和管理主体缺位的情形并存。
（四）小型农田水利建设、运行、管护和维修机制不健全，责任主体不明确
小型农田水利建设是我国农田水利建设的重点和难点。投资主体不明确、设施产权不明晰、用水制度不完善和管护维修机制不健全等，已成为制约农田水利建设发展的瓶颈。在不少地方，末级渠系和田间工程多年没有投入，村集体、农民用水组织管理和维护不到位，向农民筹集维修资金困难，往往造成设施失管失修，甚至长期不能修复。
（五）水资源短缺问题日益凸显，农业用水浪费现象严重
我国农业用水约占总用水量的65%，其中90%以上用于灌溉。农业生产一方面受到水资源短缺的制约，同时也存在农业用水不合理和大量浪费的情况。有的地方大量抽取地下水进行灌溉导致地下水位大幅下降，已经对当地的生态造成严重影响。许多地方仍采用大水漫灌的灌溉方式，渠道渗漏现象严重。目前，我国灌溉用水有效利用系数仅为0.47，农业节水潜力还很大。
上述问题，是当前和今后一个时期加强农田水利建设，推进现代农业发展应着力解决的突出问题。出现这些问题的原因是多方面的，既有历史遗留下来的，也有农村在改革发展中遇到的新情况、新矛盾。应该通过深化农村水利管理体制改革，制定和采取综合性的政策措施，从体制、机制和政策上切实加以解决。
三、进一步加强农田水利建设的建议
随着气候变暖和自然条件的变化，近些年来特别是今年以来，我国农业遭受干旱灾害加剧。今年5月，我国中部小麦主产区遭受50年一遇的严重干旱，虽然今年夏粮增产，但也给粮食生产造成较大损失。今年8月下旬，我国东北部玉米主产区遭受几十年一遇的特大干旱，旱情给秋粮生产造成严重影响。虽然在各级政府的领导下，抗旱工作取得了阶段性胜利，但也充分暴露出我国农田水利建设依然薄弱。一些地方干部和有关专家在座谈中指出，当前我国农业发展正处在建设现代农业的关键时期，处在应对金融危机影响、“保民生、保增长、保稳定”的重要时刻，特别是农业面临来自国内外市场变化的严峻挑战，大力加强农田水利建设，确保国家粮食安全，比以往任何时候都更为重要。虽然近些年来我国农业实现连续“五丰五增”，但抗御干旱、洪涝自然灾害，确保国家粮食安全的压力依然加大，迫切需要采取一系列更积极、更直接、更有效的综合措施，把农田水利建设提高到一个新水平。
（一）要把农田水利建设摆在发展现代农业的重要位置
从专题调研情况看，我国农田水利不仅建设滞后，而且现代化水平很低。只有大力加强农田水利建设，才能切实加强整个现代农业建设。因此，要按照十七届三中全会关于发展现代农业的部署，把农田水利建设真正摆在发展现代农业的重要位置，用现代技术和设施提高农田水利建设水平，加快农田水利建设步伐。发展现代农业的投入应该向农田水利建设倾斜，向粮食主产区倾斜。通过增加对农田水利等基础设施建设的投入来推动发展现代农业，既符合我国国情，又符合WTO农业补贴规则。建议国家在现有六大直接投入项目的基础上，建立健全农田水利建设项目体系，形成农田水利建设投入长效机制。
（二）继续加大政府投入力度，建立稳定增长的投入机制
要把加强农田水利等农业基础设施建设作为国家扩大内需方针的重点，加大各级财政对农田水利建设的投入力度。在加强骨干工程建设的同时，要进一步多方加大对小型农用水利建设的投入，加快解决“最后一公里”梗阻问题，充分发挥工程整体效益。设立农田节水专项资金，加大旱作节水农业建设投入。要明确中央和地方财政在农田水利建设中的职责范围，切实加强组织领导，确保投入和项目落实到位。进一步明确农田水利建设长期性、公益性的特点和定位，逐步建立对农田水利建设投入的稳定增长机制。整合农田水利建设资金，统筹安排投入，提高资金使用效率。在确保财政投入资金增加的同时，可通过部分产权制度改革引入商业模式，吸引社会投资和民间资本，鼓励和引导金融机构支持和服务农田水利建设。
（三）加快构建新时期农田水利的建设体制和管理机制
要根据农田水利建设的新形势、新任务和新情况，按照十七届三中全会确定的农村“六大制度”建设的要求，加快构建新时期农田水利的建设体制和管理机制。应进一步明确干、支以上渠系的管护原则和管护措施，建立健全国家农田水利工程建设体制和管理体制，明确政府投资、项目和管理措施。对于田间小型水利设施建设，应根据我国农村劳动力大量长期外出务工，不可能再依赖农民投工投劳的形式来开展小型农田水利建设的实际情况，进一步明确各级政府对田间小型水利建设的扶持政策，加大投入力度。要进一步深化小型农田水利产权制度改革，大力扶持以农民用水户协会为主的农民用水合作组织建设，调动农民群众用水、管水和加强水利设施维护的积极性。加强公益性的基层水利管理机构和技术服务组织建设，按照国务院关于水利工程管理体制改革实施意见的规定给予资金支持，提高其服务农田水利建设的能力和水平。
（四）实行严格的水资源管理制度和节约用水制度
面对生活用水、生产用水和生态用水需求日益增加的趋势，要确保农业用水的稳定供给。要实行严格的水资源管理制度，加强水资源统一管理，统一科学调水用水。要实行严格的节约用水制度，转变农业用水方式，提高用水利用率。要建立合理的用水价格形成机制，合理确定农业用水价格，调动节约用水的积极性。要加强水资源保护，防止水资源污染。要大力推广现代节水灌溉技术，加强粮食生产节水技术的研究和开发，因地制宜地进行推广。大力发展旱作农业，培育和推广抗旱作物品种，尽量降低农业用水消耗。
（五）完善农田水利法律法规建设，加强依法管水用水
要完善农田水利建设有关的法律法规，进一步明确农田水利建设管理体制，确定中央财政与地方财政在农田水利建设上的事权划分，建立稳定增长的投入机制，严格保护农业灌溉水源和灌排工程设施，理顺和完善农田水利管理和维护机制，明确农村集体组织和农民群众在农田水利建设管理中的责任，使农田水利建设和管理逐步纳入规范化和法制化的轨道。
全国人大常委会
农田水利建设专题调研小组
2009年9月
