为贯彻落实吴邦国委员长关于进一步加强监督工作的重要指示精神，根据全国人大常委会对中央政府部分重大公共投资项目实施情况开展专题调研的总体安排，2009年5月31日至7月14日，由全国人大常委会副委员长路甬祥带队，全国人大教科文卫委员会主任委员白克明，副主任委员宋法棠、唐天标、任茂东率调研组，分赴山东、重庆、云南、贵州、甘肃、青海、河南、浙江等省、市，对教育、卫生等民生工程项目的实施情况进行了专题调研。全国人大教科文卫委员会委员马力、王陇德、方新、刘新成、严以新、沈岩、张诗明、庞丽娟等，以及教育部、卫生部有关司局负责同志参加了调研。
到地方调研前，教科文卫委员会专门召开会议听取教育部、卫生部关于中央政府扩大内需投资教育、卫生项目实施情况的汇报。调研期间，听取了地方政府及其相关部门的情况介绍，召开市、县、乡教育、卫生项目有关部门座谈会16次，实地考察教育、卫生项目工程37个。现将有关情况报告如下。
一、总体情况
2008年第四季度至2009年5月底，中央政府扩大内需三批投资计划中，教育、卫生项目共安排中央资金389亿元。其中，教育154亿元，分别用于中西部农村初中校舍改造工程（简称“初中工程”）80亿元、中西部地区特殊教育学校建设工程（简称“特教工程”）4亿元、中等职业教育基础能力建设项目（简称“中职项目”）30亿元、全国中小学校舍安全工程（简称“校舍安全工程”）40亿元。卫生方面235亿元，分别用于农村卫生机构基础设施建设48亿元、基层医疗卫生服务体系建设167亿元、地市级以上重点中医医院业务用房建设10亿元、基层计划生育服务体系建设10亿元。
从调研情况看，教育、卫生方面中央公共投资项目实施工作具有以下特点：
（一）投资计划下达迅速，中央资金到位率高。为保证中央投资项目尽早发挥效益，中央和地方各级政府有关部门采取有力措施，迅速下达中央投资计划和预算，并按照拨款条件和工程进度要求及时拨付资金，确保中央财政资金及时到位。据教育部和卫生部统计，截至2009年5月底，教育方面，初中工程的中央投资资金到位率近100%，中职项目和特教工程分别为73.59%和95.67%（其中“校舍安全工程”，因正在普查危房情况，资金要到10月份左右可能下达）。卫生方面，除5月中旬下达的67亿元正陆续到达项目单位外，今年已下达的100亿元中央投资的资金到位率为90%。从调研情况看，截至2009年6月，所赴省、市2008年第四季度和2009年前两批中央公共投资项目资金已基本到位。
（二）各级政府高度重视，工作责任比较落实。各地对中央公共投资计划项目高度重视，成立了由政府主要领导任组长的专项工作领导小组，层层建立工作责任制。从项目的筛选、组织申报到项目的实施和监管都明确、细化了工作责任，确保任务落实到单位、个人，尽快形成实物工作量。各级政府的发改、财政、监察、国土、建设、教育、卫生等部门建立工作联动机制，提前介入，主动服务，讲求效率，为新增中央投资项目的顺利实施提供有力的组织保障。
（三）监管制度比较健全，重视项目监督检查。各地出台一系列文件，健全项目监管制度，细化目标任务和工作规范，通过建立项目信息定期报告等制度，严格督促工作进度。很多地方按照“项目在规定期限内百分之百开工建设，配套资金百分之百落实，存在问题百分之百整改到位”的要求，确定考核目标，将项目实施情况纳入工作考核体系。除积极配合中央检查组的专项督察外，各地加强监督检查工作，及时发现问题并落实整改。
（四）拉动内需效果明显，利于事业长远发展。此次中央扩大内需投资政策在地方得到高度评价和积极响应。中央投资对拉动建材、基建设备等物资消费，促进相关行业复苏和经济增长、增加就业等方面都起到了较大作用。教育、卫生等民生工程的实施，明显改善了教育、基层医疗卫生等项目单位的基础条件，提高了服务能力和水平。同时，也调动了地方各级政府和社会力量加大对教育、卫生等社会事业投入的积极性。
二、存在的困难和问题
调研中，有关方面反映出一些困难和问题，主要有：
（一）地方配套资金问题。在中央重大公共投资计划中，教育方面部分项目要求地方配套，卫生方面的项目基本要求地方配套。地方普遍反映，筹措中央公共投资项目配套资金的压力较大，特别是中西部地区安排配套资金更加困难。据教育部介绍，截至今年6月，全国中职项目地方财政配套资金到位率仅为53.11%。卫生方面项目地方财政配套资金不落实的问题较为普遍。即使作为东部发达省份的山东和浙江也是如此。山东省未能按照要求落实承诺的卫生方面省级财政配套资金。浙江省截至今年5月底，卫生方面项目地方财政配套资金到位率是70%。
地方配套资金到位率不高的成因比较复杂。一是一些项目要求地方配套的资金比例偏高。如县医院建设，对西部省份要求地方配套25%，中部要求地方配套50%。例如甘肃省，去年第四季度和今年前两批中央卫生方面投资计划要求该省配套资金24775万元（实际占项目总额的21.8%），调查反映，该省地方财力难以承担。二是配套责任不明确。有的省级政府在分解下达中央投资计划时，没有下达相应的市（州）、县（市）配套资金计划，各级政府如何分担配套责任不明确。项目实施过程中，往往逐级下推，最终把责任落在项目单位上。三是配套资金来源不落实、难解决。中央代理发行的地方政府债券资金要求集中用于新增中央投资项目的配套，特别是民生工程项目，包括医疗卫生和教育事业的基础设施建设。一些地方在分解下达投资计划时并没有按要求安排，有的地方甚至将债券资金用于其他方面。在发达地区，有些项目依靠社会力量和单位自筹，而在中西部主要依靠地方财政。地方反映，在财政收入减少、筹资能力趋弱的情况下难以落实配套责任。
实际操作过程中，各项目建设单位主要采取向银行贷款、工程承包商垫资及项目建设单位自筹、土地置换等方法筹措建设资金。有的地方利用政府融资平台筹集资金，实际上是政府出面组织银行贷款，将来仍需项目单位自行偿还，由此造成许多项目单位在项目实施后，又会背上新的债务，负债运行。目前，依靠中央投资的基建工程前期进展顺利，而后期建设主要依靠配套资金，一旦配套资金不落实，将会造成拖欠债务、工程难以收尾等一些遗留问题。
（二）项目配套设施问题。现已审批的项目大都是主体工程，一些地方对配套设施建设不够重视。教育方面的资金主要用于教学楼、宿舍楼、实训楼的建设，卫生方面的资金主要用于医疗机构的门诊楼、住院楼的建设，而与项目有关的道路、给排水、供电、浴室等辅助设施没有纳入投资建设范围。对教师和医务人员的周转房问题，地方反映意见比较集中。如重庆市万州区余家卫生院共有职工80人，其中33名职工家在外地，只能靠租房或占用业务用房解决居住问题。周转房不属于业务用房，但直接关系到农村中小学教师和乡镇卫生院的医务人员能否顺利开展工作，影响基层教师和医疗队伍的稳定。据了解，国务院有关部门之间在周转房问题上尚未形成统一意见，一些地方在卫生项目实施过程中不得不作了变通。
（三）项目管理不够规范的问题。调研发现，各地在项目管理和实施工作中还存在一些问题，应当引起注意。一是一些项目在规划编制、设计方案论证等方面，存在质量不高、设计不合理等问题。二是有些项目申报与实际建设情况有出入，一定程度地存在超规模、超标准建设的问题。三是部分项目存在基本建设程序执行不严肃，设计、施工和监理单位资质达不到要求，施工监理不到位等问题。有些地方反映，在计划和项目的实施过程中，地方政府部门之间配合不够。项目计划和资金由发展改革和财政部门单向下达，与教育、卫生等行政主管部门缺乏横向沟通配合，在一定程度上影响了项目的实施和管理。
（四）项目安排忽视地区差异的问题。在项目安排和进度要求等方面，一定程度上存在忽视地区差异、“一刀切”的现象。目前，县级医院项目安排基本上是以县为单位，一个县级行政单位只能报批一所县级医院，没有充分考虑服务人口等因素。如在河南省，27个人口超过百万的县和人口只有几十万的县一样，都只安排一个县级医院建设项目，且补助资金额度差别不大。重庆市所辖13个远郊区（辖区农业人口都超过了50%）的区级医院，主要是为当地农村居民提供基本医疗服务，只因其所在区的行政级别属于地级而不能纳入县级医院项目支持范围。各地区域自然条件的差异很大，对建设进度、成本等都会产生不同程度的影响。青海省平均海拔在3000米以上，施工期1年平均只有6个月，有的地方只有3个月，工程进度难以达到中东部地区的一般水平。云南省、贵州省、重庆市反映，由于地形地势条件复杂，平均建设成本比一般地区要高30%左右，但安排项目资金时并未充分考虑地域因素。
（五）项目资金的使用效益问题。与其他行业相比，教育、卫生方面中央投资计划具有项目“多”而“小”、资金“少”而“散”的特点，在一定程度上影响了资金的使用效益。由于项目众多，中央资金分配到各个项目单位，有的只有几十万元。如重庆市去年第四季度以来的三批新增投资共安排387个基层医疗卫生服务体系建设土建项目，中央投资3.7亿元，平均每个项目不足百万。项目建成后，虽然项目单位的基础条件得到了改善，但与人民群众对教育、卫生服务的实际需求仍有相当差距。同时，项目审批、建设程序与其他行业的大型单体项目并无明显区别，手续多、耗时长，且前期费用名目繁多，支出较大。地勘费、设计费、环评费、招投标费、监理费、抗震检测费等前期费用，即使按行政事业费或经营性服务收费标准的下限收取，也要占到项目总投资的10%—15%，有的地方甚至达到项目总投资的25%。这就加重了地方政府和项目单位的投资压力，影响了项目的整体投资效益。
三、几点建议
根据了解到的情况和问题，调研组进行了认真分析研究，提出以下建议：
（一）切实解决地方政府的配套资金问题。地方配套资金问题，国家已开始重视并着手解决，比如要求发行地方债券资金集中用于中央新增投资项目的配套，对部分项目如农村初中校舍改造已经降低或者取消了地方配套比例等。在此基础上，调研组建议：（1）国务院及其有关部门要进一步严格要求地方政府，确保将地方债券资金优先用于中央新增投资项目的配套，特别是教育、卫生等民生工程的配套；（2）考虑到中西部地区经济发展水平和财力状况，今后中央安排新增投资时，适当降低中西部地区的配套比例，财政特别困难的中西部贫困地区、民族地区是否不再要求地方配套；（3）国务院对教育、卫生等公益性基本建设项目，制定统一的减免行政事业性收费和经营服务性收费优惠政策，切实提高资金的使用效益；（4）对于考核评估较好的地方予以奖励性补助，调动地方的主动性和积极性；（5）省级政府要切实担负起资金统筹的责任，合理分解下达教育、卫生项目的投资计划，明确配套责任，一般不应将配套责任下推到县（市、区），更不能让项目使用和建设单位产生新的“三角债”。
（二）注重教育、卫生投资项目的整体效益。从长远来看，为充分发挥中央新增投资在保增长、保民生、保稳定方面的作用，应重视投资项目效益的整体性，以增强教育卫生事业的可持续发展能力。建议在今后的投资规划中，将基础建设、设备购置和人才队伍建设等通盘考虑，增强项目学校、医疗机构的综合实力与服务水平。为稳定基层教师、医务人员队伍，建议在安排新的中西部农村初中校舍改造工程、基层医疗卫生服务体系建设项目时，适当调整支持范围，妥善解决教师职工周转房建设问题。
（三）继续加大对教育、卫生等民生项目的投入力度。2008年第四季度以来，中央扩大内需的三批共3000亿元投资计划中，教育、卫生事业的财政投入总量和所占比例仍然偏低，教育、卫生项目为389亿元，不足13%。而教育、卫生事业历史欠账较多，中西部地区尤甚。为体现教育、卫生事业作为重点民生工程的优先性，建议在今明两年新增中央投资中，加大对教育、卫生等民生项目的投入力度。一是扩大教育、卫生项目的实施范围。实施西部和行业特色高校基础能力建设工程，提升高等教育服务经济社会发展的能力。二是继续安排资金支持已有项目。教育项目中的初中工程、中职项目和特教工程分别启动于2007年、2005年和2008年，此次中央扩大内需投入是将计划拨付的资金提前下达，其中初中工程在资金总量上增加了20亿元。但从目前情况看，要使这三个项目充分发挥作用，还需进一步加大投入。以初中工程为例，据教育部测算，要解决中西部农村寄宿制学校条件不足的问题，共需投入资金650亿元，目前只投入了120亿元，迫切需要启动二期初中工程。据卫生部测算，县级医疗、中心乡镇卫生院和社区卫生服务中心等项目，投资总需求为1000亿元左右。目前初步落实中央投入448亿元，资金缺口很大。对已列入计划的基层医疗机构建设项目，中央财政要继续予以支持，配备基本设备。
（四）完善教育、卫生事业的总体规划。各级政府应当重视教育、卫生事业的总体规划，增强决策的科学性、预见性。在项目申报和实施过程中，要综合考虑经济发展水平、自然和交通条件、人口密度等因素，要与城乡规划、土地利用等总体规划相衔接，要与已实施的专项工程和建设计划相衔接，统筹资源，合理布局，确保项目实施效果。针对教育、卫生项目点多面广的特点，要坚持政府投资量力而行，集中有限财力解决突出问题，改善薄弱环节，推进事业均衡发展，保证公办教育资源和基本医疗卫生服务惠及全体人民。
（五）加强项目管理，确保工程质量。对已经启动的中央投资的教育、卫生项目，各地要按照批准的总体规划和年度实施计划抓紧落实；对准备启动的项目，要做好前期准备工作，待中央资金下达后，立即进入工程组织实施阶段。国务院及有关部门要督促各地严格按照批准的计划和方案组织项目实施，加强对建设程序、工程质量和资金管理的督察，确保项目质量，实现建设目标。
总之，中央增加公共投资、拉动内需的决策已经收到了好的效果，但地方及各方面也反映了一些问题和建议。希望国务院及有关部门对2008年第四季度以来中央扩大内需投资计划及其实施情况进行总结评估，保证已有项目的顺利实施，并使今后的计划更加科学、合理。
全国人大常委会
教育、卫生等民生工程专题调研小组
2009年8月14日
