根据2009年全国人大常委会监督工作计划，由全国人大常委会副委员长司马义·铁力瓦尔地率领的专题调研组，于2009年6月1日至10日，对河南、河北两省农田水利建设情况进行了调研。全国人大常委会委员、农业与农村委员会副主任委员尹成杰、索丽生，农业与农村委员会委员任正隆，以及部分全国人大代表参加了此次调研活动。
调研组于6月1日先到河南，采取自上而下的方式，先听省里汇报，再到市县基层调研；到河北后采取自下而上，先看市县基层，再听省里汇报。调研期间，调研组先后听取两省政府，以及7个地级市和12个县市政府及其有关部门关于开展农田水利建设情况的汇报。从城市到乡村，从平原到山区，从农户到企业，调研组在短短的十天时间里，行程两千多公里，紧紧围绕常委会专题调研确定的四项重点内容，开展调研活动。实地考察了引黄灌区、红旗渠、生态水网、节水灌溉、村镇供水、水土保持等农田水利工程项目，与水利工程单位的负责人、农民群众等进行了交流和座谈。调研组通过听取汇报、召开座谈会、实地调研、现场察看等多种形式，比较全面地了解了有关情况。司马义·铁力瓦尔地副委员长不顾旅途劳累，昼夜兼程，全程参加了此次调研活动。短短的十天时间里，在听取汇报、与地方的同志座谈交流后，先后发表了五次重要讲话，不仅精辟、深刻地总结了当地经济社会发展和加强农田水利建设等方面取得的成就和经验，同时，对当地如何进一步做好农田水利建设等工作，都有针对性地提出明确的指示和具体要求。通过调研，总的来看，河南、河北两省对农田水利建设高度重视，投入力度逐年加大，农田水利建设取得了长足发展，为提高抗旱保丰收能力、强化水利基础设施、改善民生、扩大就业都发挥了积极作用，为加快农业发展提供了有力保证，值得充分肯定。现将这次调研情况报告如下:
一、两省农田水利建设取得的成效
两省各级政府认真贯彻落实中央关于巩固和加强农业基础地位的要求，把加强农田水利建设作为改善农业生产条件，提高农业综合生产能力，维护粮食安全和促进农村经济社会发展的重大举措来抓。尤其是去年以来，抓住国家实施投资拉动、扩内需保增长的机遇，按照国家的投资方向和政策，把加强农田水利基础设施建设作为发展民生、改善民生的重点投资领域，农田水利建设呈现出加快发展态势。
（一）农田水利建设投入力度不断加大，取得明显成效。河南省十分重视水利建设，坚持常抓不懈，特别是从1991年以来，通过开展“红旗渠精神杯”竞赛活动等，农田水利建设取得长足发展。今年全省遭遇50年一遇的特大旱灾，严重威胁粮食生产。省委、省政府筹集资金，集中力量尽快建设一批投资省、工期短、见效快的抗旱夺丰收应急灌溉工程，截至2009年4月27日，全省已完成投资13.38亿元(含地方财政和群众自筹1.9亿元)，新增灌溉面积1239万亩。到目前，全省共有各类水库2360座，总库容366.2亿立方米；全省有效灌溉面积达到7432万亩，旱涝保收面积达到5942万亩；初步治理水土流失面积4.24万平方公里；兴建村镇供水工程2617处，解决了农村1108万人的饮水不安全问题。近几年来，全省每年粮食产量都超过1000亿斤，粮食总产连续12年居全国首位。用占全国十九分之一的耕地，生产了占全国十分之一的粮食、四分之一的小麦、六分之一的棉花。不仅解决了近亿人口的吃饭问题，每年还调出300亿斤的原粮及加工制品，为国家粮食安全做出了重大贡献。是全国第一农业大省、第一粮食生产大省。
河北省近年来不断加大农田水利建设投入力度，解决了一批多年来未解决的水利工程建设问题。2008年，全省共投入农田水利基本建设资金达到43亿元，完成水利项目13万项，新增灌溉面积83万亩，改善灌溉面积370万亩，新增节水灌溉面积222万亩，解决农村饮水不安全人口208万人，治理水土流失面积1735平方公里，是近些年来开工项目最多、投入增幅最快、效益最好的一年。今年，河北省财政预算内资金用于农田水利1.2亿元，比上年增长16%，占到全部农口预算资金的36%。目前，全省有水库1085座，农田有效灌溉面积达到6807万亩，旱涝保收面积5303万亩，节水灌溉面积3739万亩。农业生产条件、农村生态环境得明显改善，农业综合生产能力显著提高。在耕地面积逐年减少的情况，粮食产量稳步增长。
（二）如期完成国家投资农田水利建设项目。在2008年中央新增第四季度投资中，中央下达河北省新增农田水利投资1.37亿元，地方配套0.913亿元，对13个大型灌区进行配套改造建设；中央下达河南省新增农田水利投资2.9亿元，地方配套1.633亿元，对22个大型灌区进行配套改造建设。截至2009年4月，上述工程已按中央要求全部完成，并在今年春灌中发挥效益，取得良好效果。
（三）加强农田水利工程建设监管，确保工程质量。为保证河南全省各地今年抗旱应急工程建设的资金需要，规范资金管理，保障农田水利工程建设的顺利实施，确保资金及工程项目尽快发挥效益。河南省对这次抗旱应急工程建设资金的落实、拨付、结算等情况进行了明确规定，强化了对项目资金的监管，保证了资金的规范使用。从工作上，一是严把材料“采购关”。坚持科学、合理、节俭、效益原则，选购质高价廉的材料，从源头上强化质量控制。二是严把技术“标准关”。制订工作程序和建设标准，严格按规定程序和规范要求推进项目建设。三是严把工程“质量关”，健全全方位的工程质量控制体系，强化工程质量检测，在确保工程进度的同时，确保工程质量和安全。四是严把队伍“准入关”。严格资质审查，杜绝不合资质的队伍参与实施项目建设，以确保工程建设的高质量完成。水利部门完善督导制度，专门成立抗旱督导组，深入第一线，对抗旱应急灌溉工程进行不间断的督导。为鼓励先进，督促后进，出台了严格的奖惩制度，实行抗旱应急灌溉工程建设与项目资金安排、“红旗渠”精神杯竞赛评比、省级评先表彰“三挂钩”，有力促进了工作进展。
（四）大力发展节水灌溉，缓解水资源短缺。河北省面对严重的缺水形势，把节水作为一项长期的战略任务来抓。一是抓好井灌区节水灌溉。井灌区占全省有效灌溉面积的86%，是主要粮食生产核心区。在井灌区大力推广管灌、微灌、喷灌和渠道防渗建设，节水灌溉工程发展迅速，每年新增200万亩以上。二是加大灌区渠系更新改造力度。到目前，全省大型灌区续建配套和节水改造累计完成骨干渠道防渗550多公里，新建、改建建筑物1700座，灌区平均灌溉水利用系数提高了1～3个百分点；三是加强山丘区集雨工程建设。到2008年底，全省节水灌溉面积发展到3739万亩，占有效灌溉面积的55%，全省亩均用水量由328立方米下降到212立方米，渠灌和井灌灌溉水利用系数分别达到0.49和0.76。农业用水占总用水量的比例，由1980年的86%下降到75%，全省每年可节水25亿立方米。
工程节水是基础，机制节水是关键。河北省探索出“总量控制、定额管理、节奖超罚、协会自治、政府引导、公众参与”的用水管理机制。在井灌区组建用水户协会，安装水表、IC卡等计量设施，特别是在衡水桃城区探索出“提补水价”机制，突破了单纯依靠工程节水模式，解决了喝“大锅水”、浪费水的问题，达到了提高节水动力和减轻农民负担的目的，为农业节水创出了一条新路子。
（五）农田水利管理体制机制不断完善。一是不断加快小型水利工程产权制度改革，深化灌区管理体制改革。河北省通过股份合作、承包、租赁、拍卖等形式对154万处小型水利工程进行了改革，占小型水利工程总数的96%。河南省为保证工程建一处、成一处、发挥效益一处，各地坚持建管并重，在抓好工程建设的同时，认真落实了各项运行管理制度，保证工程良性运行、长期发挥效益。在机井管理上，按照“谁投资、谁所有、谁管护、谁受益”的原则，明晰产权，明确责任，对个人投资的机井属投资者所有；村委投资的机井由村委集体所有，指定机井工程所在地块户主为管护人等。这些措施从根本上解决了重数量、轻质量，重审批、轻实施，重建设、轻管理的问题，做到了有人建、有人管、有人修、有人保，确保工程长期发挥效益。漯河市采取拍卖、承包、以奖代补等三项措施，完善工程管护主体，不但有力地促进了机井建设的进度，确保了工程质量，而且走出了小型水利工程建设中存在的有建无管、前建后毁、毁后再建的怪圈，开创了小型水利工程建设的新局面。
二是积极推进用水户参与管理。积极推广农民用水户协会建设，探索新的组织方式。按照政府引导、自我发展、民主管理的原则，认真执行“一事一议”制度，搞好农田水利建设。目前河北全省发展用水合作组织2000多个。河南省鹤壁市大力发展农民用水协会等合作组织，积极探索农田水利民主管理机制。改变过去政府决策组织，农民服从参与的农田水利建设组织形式。用民主管理替代行政命令，真正调动农民管护积极性。目前，全市已成立农民用水协会157个，灌溉面积近10万亩，参与农户达1.4万户，受益群众近6万人。
(六)建立和完善激励机制。河南省一年一度的“红旗渠精神杯”竞赛活动，每年评出6—8个获杯省辖市、30多个获杯县，由省政府给予表彰和奖励，对获奖杯县的3名副县级以上领导干部，由省政府根据获奖次数分别给予嘉奖、记功等。受表彰的先进单位，特别是连续多年获奖的市县，组织带领群众坚持不懈地推进农田水利建设，农业生产条件得到明显改善。河北省政府在全省组织开展农田水利基本建设“海河杯”竞赛活动，每年评出22个先进县（市、区）进行表彰，安排1000多万元给予奖励，并且在安排农田水利项目上给予倾斜，极大地调动了各地大搞农田水利建设的积极性。
二、存在的主要问题
（一）农田水利建设投入严重不足。推行农村税费改革，取消 “两工”后，县乡财政收入减少，两级政府对水利投入的资金严重不足，农田水利基本建设出现滑坡局面。虽然中央近年来为弥补农田水利建设投入不足的问题，相继出台了“一事一议”的相关政策，但由于没有约束力，落实效果较差。加之伴随乡镇机构改革的推行，大部分乡镇水利站被撤消，编制减少，有的甚至被取消，造成农村水利规划、建设、管理不到位，设施日趋老化、损坏，严重影响农田水利工程的安全运行和效益的发挥。另外，农田水利属地方项目，在中央补助的同时，需要地方配套50%左右，但灌区一般为农业地区，地方财政困难，配套资金难以及时足额到位，造成工程建设目标难以实现，效益难以充分发挥。目前，地方财政多为吃饭财政，对农业这样产出效益低的产业来讲，投入十分有限，政府行政事业工资等支出，都需靠转移支付才能得到保证，根本无力对农田水利工程建设资金进行配套。近年来，中央开展了大型灌区节水改造、大型泵站更新改造、节水灌溉示范等项目建设，增加了对农田水利工程建设的投入，但相对农田水利工程建设的需求来讲，仍存在较大缺口。以目前中央财政投入力度，完成全国大型灌区节水改造任务就需要50多年时间。
（二）水资源供需矛盾突出，用水效率低。据测算，河南省水资源总量413亿立方米，居全国第22位，人均水资源占有量440立方米，亩均水资源量405立方米，为全国平均水平的1/5。通过修建各类水利工程，年供水能力已达260亿立方米，但每年仍缺水40-50亿立方米，干旱年份缺水更为严重。河北省属全国最严重的资源型缺水省份，全省多年降雨量532毫米，人均水资源占有量307立方米，亩均水资源占有量211立方米，均为全国平均值的1/7，仅为国际极度缺水地区人均占有量500立方米标准的60％。我国人均水资源约为世界平均水平的四分之一。在水资源严重短缺的同时，用水效率低下，浪费严重。由于灌区工程建设不完善、不配套，渠系渗漏严重，一半以上的水在输送过程中流失掉。全国平均单方灌溉水粮食产量约为1公斤，而世界上先进水平的国家（如以色列）平均单方灌溉水粮食产量达到2.5～3.0公斤。目前我国大部分地区仍然采取传统的大水漫灌方式，灌溉水有效利用系数仅为0.45左右，农业节水灌溉面积只占有效灌溉面积的35%，而农业发达国家的灌溉水有效利用系数在0.7—0.8之间，节水灌溉面积比例都达到了80%以上；另外，长期以来，我国北方一些地区大量挤占生态和环境用水，靠超采地下水实现农业灌溉和发展工业项目，实际上是靠牺牲生态和环境用水来维持着经济社会发展的用水需求。全国以城市和农村井灌区为中心形成的地下水超采区数量已从上世纪80年代初的56个发展到目前的164个，超采区面积从8.7万平方公里扩展到18万平方公里，引起地面沉降、水质变硬、海水倒灌等严重生态问题。随着人口增长，经济社会发展和城市化进程的加快，需水量越来越大，我国水资源供需矛盾将更加突出。水资源短缺问题，不仅从根本上制约着农田水利和农业生产的发展，而且会影响到整个社会的生存和发展。
（三）农田水利建设与管理的新机制尚未完全建立。农村改革以来，家庭分散经营替代了原有的集体统一经营，农村的管理体制和经营机制发生了深刻的变化。面对新的体制和机制，对过去已建成的小型农田水利工程如何管理和使用，对国家、集体和受益农户三者之间的责任和权利等方面，都没有新的明确的具体规定，导致出现农田水利工程建、管、用相脱节，管理维护主体缺位等诸多问题。适应新形势、新体制的农田水利基础设施建设与管理的体制没有建立，更没有形成良性运行的机制。近年来，中央推行的农田水利工程设施专管与群管相结合模式远未得到大力推广，专管方面“两费”落实不到位，群管方面农民用水组织建设严重滞后。同时由于我国农户规模小、粮食价格低、浇地成本不断增加，农民投资农田水利建设的积极性不高；再加上维护农田水利设施赖以发展的农业水费收取难度较大，当地政府发展农田水利的积极性不高等因素影响，严重制约着农田水利的可持续发展，农田水利基础设施的改善和发展面临严峻挑战。
（四）水利灌溉设施老化失修。目前,河南省251处万亩以上自流灌区设计灌溉面积4500多万亩,而有效灌溉面积只有2600多万亩。这些灌区工程已投入运行30年以上，因当时条件所限，工程设计标准低，配套率低，造成工程“先天不足”。长期以来，由于缺乏必要的维修、改造资金，工程长期带病运行，致使工程效益衰减严重。骨干建筑物完好率不足40%，干支渠基本完好长度占实有长度的35％，斗农渠完好长度占实有长度的60％，斗渠以上建筑物基本完好的占实有的45％，20%的已失效或报废。众多泵站带病运行，高耗低效。河北省有2000万亩耕地没有灌溉设施，现有灌溉面积中，有3000万亩没有节水工程，农田水利基础设施建设很薄弱。
（五）防洪除涝标准低。河南省淮河干流、沙颍河、沁河等主要防洪河道上游缺乏大型控制工程。病险水库问题突出，全省还有400座中小型水库需要除险加固。大多数河道的防洪标准只有10—20年一遇，部分不足5年一遇。全省仍有400万亩低洼易涝耕地未得到治理。
三、今后加强农田水利建设的建议
目前，虽然两省农田水利建设不断加强，对改善农业灌溉条件起到了一定作用，但离保障国家粮食安全和建设现代农业的要求还有一定差距。必须采取有效措施，切实解决存在的突出问题，把农田水利建设提高到一个新水平。
（一）切实把农田水利建设作为现代农业建设的重要任务来抓。我国是自然灾害多发国家。在各种自然灾害中，水旱灾占70%；在水旱灾害中，旱灾又占70%。干旱是我国最大的自然灾害。近年来，随着全球气候变化和温室效应的加剧，以及人类活动增多等原因，我国北方干旱化问题日趋突出，南方干旱事件也频频发生。不仅加剧水资源供需矛盾，进一步恶化生态环境，还严重威胁我国农业和经济社会的可持续发展。干旱是制约和危害我国农业发展和国家粮食安全的主要自然灾害。农田水利建设是提高我国农业抗灾能力的重大举措，也是建设现代农业的重要任务。因此，我们必须从全局出发，坚定不移地加强农田水利建设，把农田水利建设提高到一个新水平。建设中国特色的现代农业，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，必须深刻认识到加强农田水利建设的极端重要性和紧迫性。今年粮食主产区的大旱，既表明了农田水利建设的薄弱，又凸显了农田水利建设的重要。因此，各地要把农田水利建设摆在现代农业建设的重要位置，制定有力政策和措施，着力加强配套工程建设。
（二）切实加大农田水利建设投入，并建立长效机制。从专题调研的情况看，投入不足是制约农田水利建设的重要因素。要把田间以上的农田水利建设纳入中央、地方财政预算和基本建设范畴，保证农田水利建设的公共财政投入稳定增长。中央要继续加大农田水利建设投入力度。要不断扩大小型农田水利设施建设补助专项资金，提高补助标准和补助比例，缓解地方配套资金压力。对农民兴修小型农田水利设施给予补助，并逐年增加资金规模。田间以下的农田水利基础设施建设，要按照“谁受益、谁负担，谁投资、谁所有”的原则，并针对“两工”取消后小型农田水利设施普遍失修的状况，研究制定新的政策措施，调动群众投资、投劳的积极性。鼓励、引导和支持企业、集体和个人等社会资本兴修或改造小型水利工程，增加对农田水利的投入。
（三）加强水资源统一管理，大力推进节水灌溉和节水农业。一是要积极研究和推进水资源统一管理的体制。针对我国水资源严重紧缺的状况，要加强水资源的统一管理，制定水资源利用规划，优化配置、合理使用，提高水资源利用效率和效益。要协调好目前用水与将来用水的关系，不能以破坏生态、牺牲长远利益为代价，过度超采地下水维护现在的农业和工业用水需要。要为子孙后代的生存和发展留有余地，要有责任意识和忧患意识。要统筹安排调入水、地表水、浅层地下水、劣质水及中水，合理利用及循环利用各种水资源，提高用水效益。要协调好下游用水与上游用水的关系，要建立水资源开发利用的生态补偿机制，确保水资源可持续利用。另外要协调好湖区、库区和左右岸的关系。二是要大力发展节水高效的现代灌溉农业，提高用水效率，节约淡水资源。将节水灌溉作为一项革命措施来抓，作为农田水利建设的重要内容来抓。加强水渠防渗工程建设，搞好水渠输水管理。大力推进节水灌溉技术的普及推广使用，引导农民改变灌溉模式，积极发展微灌、喷灌、滴灌，走节水灌溉之路。同时建立节水服务推广体系，做好技术指导和服务，千方百计节约用水，使有限的水资源得到高效利用，支撑农业的可持续发展。要充分发挥水价等经济手段的作用，通过用水体制和机制，严格控制利用地下水发展耗水量大的工业和农业项目。要采取有效措施，尽快改变地下水位连年下降，地下水资源严重失衡的局面。三是要采取切实有效措施，大力发展节水旱作农业，要采取补贴等各种政策扶持措施，大力推广使用节水耐旱的优良农作物品种，控制发展耗水高的农作物品种。
（四）进一步加强粮食主产区特别是大型灌区的农田水利建设。粮食主产区是国家粮食安全的核心。要紧紧围绕增强粮食综合生产能力，提高单位面积产量，在粮食主产区要大力实施灌区建设、骨干河道治理、低洼易涝地治理和水库建设，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给。
（五）进一步理顺农田水利管理体制和运行机制。加快建立和培育适应农村市场经济体制运行的农田水利管理的新体制和新机制，建立农田水利建设投入稳定增长的保障机制，对田间以上农田水利工程的建设管理与工程管护要纳入财政预算，由专业队伍管护，要完善管护机制、强化激励机制；田间以下农田水利的管理、使用和维护要主要依靠农民群众，形成以农民自愿出资出劳为主体的农田水利建设管护新模式。要按照自愿和民主的原则，鼓励和引导农民自愿组织起来，互助合作，承担直接受益的农田水利工程的管理和维护责任，调动农民管护的积极性。要大力发展各类农民用水协会等合作组织，积极探索农田水利民主管理的新机制，为保障农田水利持续健康稳定发展创造良好条件。
