为深入贯彻十一届全国人大二次会议精神，落实中央保增长、保民生、保稳定的一系列重大决策部署，根据2009年全国人大常委会监督工作计划和对部分政府重大公共投资项目实施情况专题调研的工作方案，由全国人大常委会委员、农业与农村委员会副主任委员李乾元、刘振伟，全国人大农业与农村委员会委员张晓山，全国人大代表张庆伟、谢天佑、杨丰岐及全国人大农委调研室、水利部有关负责同志参加的专题调研组，最近赴四川、陕西两省对农田水利建设情况开展了专题调研。现将有关情况报告如下：
一、贯彻中央投资总体要求的情况
2008年至2009年5月，四川、陕西两省按照“保增长、保民生、保稳定”的总体要求，在中央投资带动下，把加强农田水利建设作为夯实农业基础、确保粮食安全、促进农村经济社会发展的基础性工作，纳入了政府任期目标，阶段性工作成效是比较明显的。
一是加强领导，明确责任。两省都形成了主要领导亲自抓、分管领导全力抓的工作格局。省政府每年都通过召开现场会或电视电话会议、现场会和水利工作会议等形式，对全省农田水利建设进行部署安排。省委、省政府主要负责同志出席会议并讲话。同时，将农田水利基本建设纳入政府行政绩效考核体系。四川省、市（州）、县各级水利主管部门与政府签订了2009至2013年农田水利基本建设目标责任书；陕西省、市、县三级政府都成立了农田水利基本建设指挥部。
二是制定规划，突出重点。两省坚持规划先行、合理布局、重点突破。“十一五”初，陕西省颁布实施了《全省“十一五”小型农田水利建设规划》，并组织编制了《全省“十一五”水利发展规划》、《大型灌区节水改造和续建配套总体规划》等专题规划，修订颁布了《2008-2012年农村饮水工程规划》，制定出台了《陕西省渭河水量调度办法》，颁布了《煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》。四川省根据本省农田水利建设实际需求，完成了《建设美丽富饶和谐的安宁河谷水利建设专项规划》、《汶川地震四川省水利灾后重建规划报告》、《岷江流域水资源综合规划》。目前，四川省正集中力量编制2010-2013年农村饮水安全工程规划，修订节水灌溉、牧区水利等规划。
三是投入增加，加大建设力度。四川省委、省政府明确提出建立健全“三农”投入稳定增长机制，要求各级政府对水利投入的增幅要高于财政经常性收入的增幅，财政预算内基建投资和支农资金的增量要向水利建设倾斜；按不低于土地出让平均收益15%计提的农业土地开发金当中，30%由省统筹，省统筹部分的50%用于水利基础设施建设。2008年，四川省农田水利完成投资59.12亿元，其中中央投入34.08亿元，省级财政投入7.31亿元，市县财政投入11.07亿元，群众投入4.87亿元，其中，省级财政投入是“十五”年均投入的3倍多。全年全省新建各类工程7200多处，新增蓄引提水能力1.45亿立方米，新增有效灌面35万亩、节水灌面77万亩，整治病险水库570座，解决了282万农村人口的饮水不安全问题。2009年1至5月，全省农田水利完成投资26.69亿元，其中中央投入9.5亿元，省级财政投入4.79亿元，市县财政投入8.21亿元，群众投入4.19亿元。新增蓄引提水能力0.5亿立方米，新增有效灌面40万亩、节水灌面100万亩，整治病险水库419座，解决了138万农村人口的饮水不安全问题。
陕西省委、省政府从2006年起，每年从新增建设用地有偿使用费中拿出1亿元，设立了省级小型农田水利基本建设补助资金；按照陕南、陕北、关中三大区域，区别不同工程类型和建设规模，对新修基本农田、兴建小型水利设施予以奖补。陕西省2008年的水利总投资达到45.91亿元，其中中央25.76亿元。全省新建各类工程2600处，建成12个县级农村饮水水质监测中心，解决了212万人饮水不安全问题。新修基本农田74万亩，新建改造各类小型水利设施1872处，新增堤引水能力3743万立方米。病险水库治理步伐加快，完成水库主体工程建设18座，开工治理29座，12座通过竣工验收。治理水土流失面积6389平方公里。2009年1至5月全省水利总投资20亿元，已落实各类农田水利建设资金12.1亿元（含农村人畜饮水），其中中央资金9.67亿元，预计全年新修基本农田22.41万亩，改造提高基本农田24.05万亩,发展节水灌溉22.08万亩,治理水土流失2807平方公里,解决64.41万人饮水安全,新修加高加固堤防298公里。
二、建立多元化的农田水利建设投资机制的情况
两省积极探索新形势下加强农田水利基本建设投入的新机制，采取国家多争点、省上多拿点、地方多配点、社会多筹点、群众多出点的办法，建立以政府为主导、农户自愿投入为补充、其他经济组织参与的多元化农田水利建设投入机制。
引导社会资金投资农田水利。两省积极引导企业等多方面加大农村水利建设。2005年至2008年，四川省烟草专卖局在凉山、攀枝花等5个市（州）累计投入20.22亿元用于烟水配套工程建设；2009年，又计划在凉山州再投入5.6亿元，比2008年增长75%。在四川凉山州，政府利用大型企业开发当地稀有矿藏的资金，整治堤防，平田整地，兴修水利。在陕西榆林市，随着能源化工基地建设全面推进的有利时机，市政府引导1000家企业，按照“企业自愿、对象自选、形式多样”的原则，与1000个村开展结对帮带，兴修农田水利，创新了“以工补农”的新路子。
积极引导群众投工投劳。四川省委、省政府2006年印发了《四川省农村“一事一议”筹资筹劳实施意见(试行)》，鼓励农民通过“一事一议”，投入小型农田水利建设。在农村安全饮水工程建设实行规划建卡制、社会公示制、集中采购制、资金报帐制、巡回监理制、农户参与制的模式，调动了农户参与工程建设的积极性。去冬以来，农户投入达到7.2亿元，占总投入的10%。陕西通过项目带动，形成了以政府投入为主导、依靠市场社会融资、群众“一事一议”投资投劳的新机制。去冬今春投工达2241万个，比上一个冬春多173万个。
推行“民办公助”、“以奖代补”的投资模式。2009年，四川省在旱山村集雨节灌项目上，按照“民办公助、以奖代补、先建后补、资金直补”的原则，工程竣工并通过验收后，省级财政补助资金以“一折通”的方式直接补助给受益农户或用水户协会（组织）。这种组织方式将竞争机制引入小型农田水利工程建设，让群众全过程参与，对群众积极性高的项目优先支持、对用水管理组织健全的村优先支持，较好解决了“一事一议”中存在的“事难议、议难成、成难办”的问题。陕西省也设立了省级小型农田水利基本建设补助资金，实施对民办水利的奖补。
在形成多元化农田水利投资体制的同时，两省都积极探索农田水利建设管理机制，在两个方面有突破：一是推广用水户参与式管理。鼓励和扶持成立农民用水户协会，通过协会调动广大农户在工程建设、使用维修、水费计收等方面的积极性，改善了水管单位与用水户之间的关系，提高了水费的实收率，有效解决了斗渠以下渠道的管护问题。目前，四川省已组建协会2657个，管理灌溉面积829.3万亩。陕西省已组建灌区农民用水协会418个，自主管理斗渠2702条。二是改革产权制度。按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，放开建设权，明晰所有权，探索小型水利工程管理机制，推进农村小型水利设施产权制度改革。以农户自用为主的小、微型工程，归农户个人所有；对受益户较多的小型工程，实行协会管理；对较大规模工程全面推行项目法人责任制、招投标制、建设监理制和工程质量终身负责制；对民办公助项目加强技术指导与服务，技术含量较高的采取专业队伍施工与群众会战相结合。对部分小型农田水利设施采取承包、租赁、拍卖等形式进行产权流转。对这项政策，群众比较欢迎。
三、农田水利建设存在的主要问题
（一）灌排设施老化失修，灌溉效益衰减严重
从两省实际调查数据来看，灌溉面积的比例低于全国平均水平。陕西省灌溉面积数量不到耕地面积的1/3，旱涝保收稳产高产农田仅占耕地面积的1/5。陕南、陕北等地，老式窄幅梯田和中低产田面积占到基本农田的2/3以上。据2008年统计数据，榆林市基本农田和有效灌溉面积分别为649万亩和170万亩，延安市基本农田和有效灌溉面积分别为457万亩和49万亩，分别占基本农田面积的26%和11%。四川省耕地面积8700万亩，其有效灌溉面积占耕地面积的43%，而凉山州有效灌溉面积183万亩，占其耕地面积的37%。
我国农田水利工程大多建于上世纪80年代以前，经过多年长期运行，不少工程已到报废年限，老化失修十分严重。大型灌区经过连年更新改造，重点解决了险工险段加固和干渠衬砌改造等突出问题，但是末级渠系配套完善任务尚未有效开展。中小型灌区由于长期以来缺乏投资来源，不少设施带病运行，工程破损严重。四川省已建工程渠系中还有1000万亩灌溉面积没有配套，现有病险和震损水库2971座，占水库总量的44%。陕西省全省统计在册的17.8万眼机井和9300座抽水站，近一半因配套不全、设施老化不能正常运营。
（二）建设资金缺口大，可持续发展能力弱
尽管中央和地方近年来加大了对农田水利的投入力度，但是与农田水利老化失修，投资历史欠账较多相比，与在国家扩大投资用于基本建设的总量相比，还存在很大差距。首先是财政投入严重不足。“十五”以来，中央财政支出和社会固定资产投资平均增速在20%左右，而同期水利建设投资平均增速仅为4%。其次是群众劳动投劳机制取消，新的群众投入机制尚未完全建立。农村税费改革前，陕西省农田水利基本建设农民投工年均3.5亿工日，现在每年约4000万工日。四川省税费改革后的2005年，群众投入急剧下滑到3亿元，只有改革前的十分之一。第三，政府的农田水利资金投入渠道多，政出多门，资金分散，整体使用效率受到影响。
（三）体制机制改革滞后，农田水利设施运行维护步履维艰
不少地方都存在重争取投资和项目建设、轻已成工程管理的问题。一些地方反映，“在建工程有项目有资金热火朝天，已成工程无人问无人管管不了”的现象依然存在。各级水管单位公益性定员少、人员管理费和工程维护费落实到位差。没有建立合理的水价机制，水费偏低，农灌水价仅占到成本的40%左右，灌区管理单位入不敷出，工程维修养护缺乏保障。乡镇基层水利服务体系不健全，人员力量不足，技术装备较差。四川省现有8658名乡镇水利工作人员中，尚有1840人人头经费未纳入财政预算，1791人不能按时足额缴纳养老与医疗保险，2687人办公经费得不到有效保障。小型农田水利工程建设与管理的“真空”和“脱节”，使得大量小型农田水利工程缺乏有效监管和有效的技术指导。
四、建议
（一）增加农田水利建设投入，提高资金使用效益
建议各级政府建立稳定的农田水利建设投入增长机制，其幅度应与国民经济发展水平相适应。对年久失修水利设施的维修整治，要按照规划稳步推进，不能间断。在投资结构上，要加大对田间水利工程投入，支持灌区末级渠系的建设和整治；要重点支持山区和丘陵地区开展小微型水利；要适时开展高标准农田水利建设，提高配套灌排设施水平；要大力推广节水灌溉技术，提高灌排科技水平，提高水资源的使用效率和效益。对中西部经济欠发达地区和少数民族地区，减少或免除市县的财政配套资金。
针对农田水利建设涉及水利、农业、农业综合开发、国土资源等多个部门，难以形成统一协调的有效合力的情况，建议建立农田水利建设协调联动机制，加强各渠道建设资金的整合和信息交流。允许县级政府在不改变资金方向的前提下整合资金，捆绑使用，实行全县农田水利工程统一规划，统一设计、统一管理，统一验收，保证工程质量。
（二）完善基层水利服务体系，推进农村小型水利设施产权制度改革
水利基层服务体系是促进农村水利发展不可缺少的重要力量，是水行政部门机构职能的延伸。要全面落实水管体制改革的各项政策措施，完善乡镇水管服务机构，赋予参与管理农村小型水利设施的责任和义务，为农田水利事业发展提供技术支撑。
稳步推进农村小型水利设施产权制度改革，按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，推广用水户参与式管理制度。推进和完善农业灌溉终端水价改革。
（三）加快农田水利立法进程
我国人多地少，水土资源不匹配，农田水利建设对保障国家粮食安全和农村经济发展，具有重要的作用。随着社会主义市场经济体制逐步完善，农田水利建设与管理的外部环境已经发生了重大变化，急需通过农田水利立法，明确中央、地方的投资责任，明确农田水利建设责任主体，完善农田水利建设管理体制，明确社会组织和受益群众在农田水利建设管理中的地位和义务，形成全社会重视和参与农田水利建设的合力，构建农田水利建设和管理的长效机制。建议全国人大农委和水利部在本届任期内启动立法调研工作。
