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最高人民法院关于加强民事执行工作维护法制权威和司法公正情况的报告

——2009年10月28日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上

最高人民法院院长 王胜俊

中国人大网 www.npc.gov.cn日期: 2009-10-28浏览字号: 打印本页 关闭窗口

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:

    现在,我代表最高人民法院报告加强民事执行工作、维护司法公正的情况,请予审议。

    一、近年来民事执行工作的进展和成效

    民事执行是人民法院依法运用国家强制力,实现生效法律文书确定的义务,维护当事人合法权益的一项重要司法工作。全国各级人民法院在党委领导、人大监督和政府、政协、有关部门及社会各界的支持下,始终坚持把加强执行工作、解决执行难问题作为人民法院工作的重中之重来抓,取得了明显成效。2005年至今年上半年,全国法院共执结各类案件1150万余件,年均执结256万件;执结标的金额19106亿元,年均执结标的金额4246亿元,在推动经济发展、维护人民权益、促进社会和谐等方面发挥了自身的职能作用。

    (一)坚持服务大局,依法保障经济社会又好又快发展。多年来,全国各级人民法院紧紧围绕党和国家工作大局开展执行工作,取得了积极的社会效果。今年5月,最高人民法院出台了《关于应对国际金融危机做好当前执行工作的若干意见》,就妥善处理因金融危机引发的融资借贷、投资理财、房地产、商事合同、劳动争议以及群体性纠纷等可能影响大局的执行案件提出了明确要求。各级法院慎用查封、扣押、冻结措施,及时提出司法建议,帮助涉案企业度过难关。强化“和谐执行”理念,采取有利于当事人双赢、多赢的执行措施,注重统筹兼顾各方当事人利益,并高度重视对弱势群体合法权益的保护。认真解决执行信访问题,努力实现当事人满意息访的目标,涉执行信访案件所占比例逐年下降。大力加强重点案件排查、异地执行预案、群体性事件预警、执行和解等工作,努力化解矛盾纠纷,维护社会和谐稳定。

    (二)坚持司法为民,切实维护当事人合法权益。各级法院始终坚持把司法为民作为执行工作的根本宗旨,努力通过执行案件,维护最广大人民的根本利益。积极稳妥地处理旧城改造、违章拆除等工作中涉及民生的执行案件,对追索工资报酬等涉及广大职工和农民切身利益的案件建立“绿色通道”,优先立案,优先执行。五年来在全国范围内先后开展了三次大规模集中清理执行积案活动,执结了大批积案。特别是自2008年11月开展集中清理执行积案活动以来,截至今年6月30日,全国法院累计执结有财产积案33万多件,执结标的额约3430亿元。在清理积案活动中,把受地方和部门保护主义干扰及其他非法干预未执行的案件、被执行人为特殊主体的案件、申请执行人为困难群体的案件、涉及农民工工资和建筑工程款的案件、因未能执行或执行不当引发重复信访的案件作为重点,强化执行措施,加大执行力度,共执结重点案件22万多件,产生了良好的社会效果。

    (三)坚持改革创新,不断完善执行体制和工作机制。在党中央的领导和有关部门的大力支持下,近年来人民法院在执行改革方面取得了显著成效。着眼于构建综合治理执行难的工作格局,最高人民法院会同中央纪委、监察部下发通知,建立抗拒执行、干预执行典型案例通报制度;与中央综治办联合发文,将执行工作纳入社会治安综合治理目标责任考核范围;与最高人民检察院、公安部联合下发通知,加大对拒不执行判决、裁定等犯罪行为的打击力度。最高人民法院专门研发了全国法院执行案件信息管理系统,目前已将630万件执行案件的信息全部录入该系统,为实现执行联动打下了基础。地方各级人民法院普遍建立了与公安、检察、金融、国土、建设、工商行政管理、出入境管理等部门的执行联动机制,由各部门按照职能分工,对不履行生效法律文书确定义务的被执行人,在市场交易、行政许可与行业准入等方面进行严格限制,促使其主动履行法律义务。各地普遍建立了执行联席会议制度,共同协调解决执行工作中的突出问题。许多地方建立了特困群体执行救助基金制度,构建了基层协助执行工作网络和执行联络员工作网络。全国法院相继将执行庭改设为执行局,统一了执行机构的职能和内设部门。建立和完善高级人民法院统一管理、统一协调本辖区执行工作的管理体制。建立执行权分权运行监督制约机制,科学界定执行审查权和执行实施权,分别交由不同的内设机构或人员行使。探索实行强制被执行人报告财产、悬赏举报、委托律师调查、限制被执行人出境、限制高消费、强制审计、公安机关协查等方式方法,努力解决被执行人及其财产查找难的问题,为从根本上解决执行难提供了制度保证。

    (四)坚持规范管理,努力推进执行工作的制度化、规范化。针对执行工作中亟需规范的程序和环节,最高人民法院先后颁布四个司法解释,对查封、扣押、冻结、拍卖、变卖财产等问题进行规范;完善三项工作制度,对跨地区执行争议协调、执行公开、执行期限等问题作出明确要求;实施四个管理规定,完善高级人民法院统一管理、统一协调本辖区执行工作体制,加强执行案件督办,严格执行款物管理和执行文书立卷归档;与有关部门联合下发三个通知,就协助执行土地与房产,冻结、扣划证券交易结算资金,查处拒不执行和暴力抗拒执行犯罪行为等问题进行规范;坚持依法执行,切实纠正一些地方存在的违规执行、消极执行等做法。积极探索建立执行案件流程管理、执行安全预案、执行案件查询、执行告知、执行情况通报、执行听证等制度,不断提高执行工作的规范化水平。在强化管理的同时,自觉接受外部监督。特别是自觉接受人大及其常委会的监督,主动向人大报告执行工作情况;在执行程序中引进人民陪审员或聘请人大代表、政协委员担任执行监督员,主动接受群众监督;通过发放廉政监督卡、公布举报电话等方式接受执行当事人监督;推行执行全程公开,满足社会公众对执行工作的知情权;加强与新闻媒体的沟通联系,建立重大案件跟踪报道和新闻发布制度,自觉接受社会监督,努力维护司法公正。

    (五)坚持从严要求,不断加强执行队伍建设。全国法院现有执行人员35418名,约占全国法院干警总数的13%。其中,具有本科以上学历的占67.3%。近年来,针对执行队伍中存在的问题,着力加强执行队伍廉政建设,先后于2005年、2006年在全国法院系统开展两次执行队伍专项整改活动; 2009年制定下发《关于“五个严禁”的规定》,严肃查处了一批违反“五个严禁”规定的执行人员。目前,正在运用执行部门发生的案件在执行队伍中全面开展警示教育。着力加强业务能力建设,努力提高执行人员执行生效裁判、做群众工作、化解矛盾纠纷的能力。着力健全执行监督机制,在执行机构配备专职廉政监察员,加强对执行活动的实时监督;针对执行权过分集中问题,强化执行权的分权运行;针对执行程序的重点环节和关键节点,建立风险防范制度;建立严格的执行工作质效管理制度,实行执行错案责任倒查制度,等等。通过以上制度和措施,执行队伍的整体素质有了明显提升。

    人民法院民事执行工作取得的进展和成效,是各级党委正确领导、人大有力监督、政府和政协及有关部门大力支持的结果,是社会各界和广大人民群众关心、支持的结果。借此机会,我代表最高人民法院,对全国人大和地方各级人大及其常委会,对各级人大代表以及所有关心、支持人民法院工作的领导和同志们,表示衷心的感谢!

    二、当前执行工作面临的问题和困难

    近年来,执行工作虽然取得明显成效,但从总体上看,执行难问题仍未从根本上得到解决。就存在的问题来看,人民法院内部的问题主要是:

    (一)执行队伍的政治、业务素质亟待提高。人民法院执行队伍的主流是好的,多数执行人员能够严肃执法,秉公办案,忠实履行宪法和法律赋予的职责,为执行工作付出了艰苦努力,有的甚至献出了宝贵生命。但也要看到,长期以来,由于执行队伍“进口”不严、“出口”不畅,导致人员构成复杂,队伍基础薄弱,素质参差不齐。有的执行人员社会主义法治理念不牢固,特别是服务大局、司法为民的意识不强,执行案件的质量和效率不高;有的对新形势下特别是国际金融危机形势下执行工作中遇到的新情况新问题了解不多,把握不好,不善于兼顾当事人利益与社会和谐稳定;有的缺乏做群众工作的能力,不会做辨法析理、说服教育等工作,导致被执行人情绪对立,影响了执行工作进展和执行效果。

    (二)执行领域存在的消极腐败现象较为严重。司法不廉已经成为人民群众普遍关注、反映强烈、深恶痛绝的问题,而执行领域存在的消极腐败现象在司法不廉中占较大比例。一些执行人员对自己要求不严,吃请受礼,办“人情案、关系案、金钱案”。有的把审判权、执行权当作谋取私利的工具,搞权钱交易,严重败坏了人民法院的形象。个别法院执行部门窝案、串案问题严重,涉案金额巨大,社会影响极坏。

    (三)执行队伍的工作作风有待改进。执行人员直接与群众打交道,其工作态度和作风如何,直接影响群众对司法公正的评价,影响党和政府的形象。司法实践中,有的执行人员缺乏对人民群众的深厚感情,特权思想严重,衙门作风突出,对当事人“冷、横、硬、烦”;有的对当事人敷衍塞责,推诿扯皮,能推则推,能拖就拖,人为加大了案件执行难度;有的工作方法简单,只求案结,不管事了,导致当事人不了解、不理解执行工作,甚至导致矛盾激化。

    (四)执行活动的规范化建设需要加强。规范执行是确保执行质量和效率的重要因素。执行实践中,不规范的问题比较突出。有的执行人员违规执行,违法追加变更执行主体,违法执行案外人财产,违法采取查封等执行措施,违法拍卖、变卖、以物抵债,甚至随意进行罚款、拘留,等等;有的执行人员消极执行,对债权人提供的财产线索不及时调查,对查明的财产不及时控制,对控制的财产不及时变现,对应当恢复执行的案件不及时恢复执行,导致许多案件错失执行良机;有的执行人员违规阻挠外地法院执行,或者对受托执行的案件消极应付,久拖不执,随意暂缓执行、中止执行、终结执行,等等。

    (五)执行工作的制度和机制有待完善。健全完善的执行制度和工作机制,是执行工作健康发展的有力保障。近年来人民法院在执行制度机制建设上下了很大功夫,取得明显成效。但从目前来看,在执行权的科学配置和分权制约方面,在重点环节和关键节点的风险防范方面,在自觉接受当事人和社会监督方面,在执行工作质效管理方面,有的还缺乏有效的制度,有的虽已建立制度但执行得不够到位,需要在下一步的工作中着力加强,重点改进。

    在看到人民法院自身问题的同时,执行工作也面临一些实际困难:一是我国尚未建立起完备的信用制度,市场主体的经营活动缺乏有效监管,被执行人规避、逃避执行现象十分突出,被执行人难找、财产难寻成为普遍现象。二是地方和部门保护主义对执行工作造成了消极影响,一些地方和部门通过出台文件等多种形式对本地企业进行特殊保护,以维护社会稳定为借口或通过“打招呼”等形式非法干预执行的事件时有发生,导致一些案件难以执行。三是无财产可供执行的案件占较大比例,有相当一部分刑事附带民事、交通肇事、人身损害赔偿案件和追索赡养费、扶养费、抚育费等案件,因被执行人下岗、重病、服刑或被判处死刑等原因,往往没有财产可供执行。四是有的单位和部门不依法履行协助执行义务,甚至给被执行人通风报信,导致执行财产难以查找,查找到的财产难以控制,控制的财产难以变现,变现的财产难以过户,给执行工作带来较大困难。五是涉及党政机关、国有企业、改制企业、特困企业、医院、高校等特殊主体的案件,由于受到种种因素的制约,往往难以执行。六是现行法律规范还不能满足执行工作的实际需要,执行工作中常常面临法律依据不明、执行方法不足、强制措施乏力等问题。七是一些法院案多人少的矛盾突出,导致一些案件难以得到及时有效执行。

    三、进一步加强民事执行工作的措施和建议

    当前,执行工作既面临严峻挑战和考验,也面临新的发展机遇。特别是党中央和全国人大的高度重视,人民群众的关心支持,为我们加强执行工作提供了更加有利的条件。根据新形势新任务的要求,人民法院将紧紧围绕中央确定的“保增长、保民生、保稳定”的战略决策,立足于加强人民法院自身工作,强化措施,狠抓落实,确保公正司法,切实维护社会公平正义,努力开创执行工作新局面。

    (一)进一步提高执行队伍的政治、业务素质。要加强对执行人员的理想、信念教育,不断提高政治素质,从思想上解决“为谁掌权、为谁执法、为谁服务”的问题,牢固树立正确的权力观、地位观、利益观。要加强社会主义法治理念教育,使广大执行人员深刻领会“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”的深刻内涵,自觉坚持用社会主义法治理念武装头脑,指导实践。特别是要强化执行人员的大局观念和责任意识,始终围绕党和国家工作大局、始终着眼于维护人民群众根本利益来开展执行工作。要切实加强执行队伍的司法能力建设,按照全员培训的要求,加大对执行人员的业务培训力度,注重提高他们根据经济社会发展需要和人民群众新要求新期待,坚持能动司法,善于做群众工作、妥善化解矛盾纠纷的能力,努力提高执行队伍的执法水平。最高人民法院将尽快出台《人民法院执行员条例》,推动执行人员专业化进程,优化执行队伍结构,全面提升执行队伍的整体素质。

    (二)进一步加强执行队伍的反腐倡廉建设。各级人民法院要把反腐倡廉建设放在更加突出的位置,在增强执行人员的廉政意识、落实反腐倡廉措施上下更大的功夫。要坚持不懈地加强对执行人员的廉政教育,使他们思想上高度重视,意识上时刻警醒,行动上高度自觉,通过正反两方面的典型教育,让广大执行人员从先进典型中受到激励,从反面典型中受到震撼,做到防微杜渐,警钟长鸣。要坚持不懈地加强对执行行为的监督,将内部监督和外部监督、专门机关监督和群众监督、监察监督与执行监督、事中监督和事后监督紧密结合,完善监督机制,拓宽监督渠道,增加监督环节,明确监督重点;继续推广在执行部门设立廉政监察员的做法,加强对执行行为的直接、实时监督。要坚持不懈地加大对执行领域违纪违法行为的查处力度,特别是对违反“五个严禁”的违纪违法行为,要及时进行核查,查实后迅速进行处理,以反腐倡廉的实际行动警示干警,全面推进执行队伍的反腐倡廉建设。

    (三)进一步改进执行人员的工作作风。要着力培养执行人员的为民意识,深刻认识人民性是人民法院的本质属性,努力做到对人民法院人民性的理论认同、感情认同和实践认同,想方设法解决群众的困难,不断完善各项便民利民的执行措施;要注重倾听群众意见,学习群众工作方法,把握社情民意,增强平民意识,争当“平民法官”;要追求案结事了、社会和谐的执行目标,最大限度地将工作的原则性和灵活性结合起来,综合考虑案件所涉及的多重因素,努力从根本上化解矛盾、平息纷争。要着力培养执行人员的务实作风,力戒简单粗暴的工作方式方法,从每个案件的实际出发,因地、因案、因人制宜开展工作,想尽一切办法,用尽一切措施,努力实现当事人的合法权益,尽可能做到让群众满意。要着力培养执行人员的创新精神,按照能动司法的要求,深入研究新形势下人民法院执行工作中出现的新情况,从各地实际出发,提出解决新问题的司法对策,不断提高执行案件的质量、效率和效果。

    (四)进一步规范执行工作。要着眼于杜绝消极执行行为,建立严格的执行绩效评价考核机制以及超期执行原因分析和责任追究机制,严格依据现行法律规定的执行制度和措施,加大对跨地区执行案件的监督力度,对委托执行案件实行跟踪协调、统一登记和网络监控,建立执行工作快速反应机制,加大对执行信访案件的督办力度等,有效解决消极执行、拖延执行等问题。要着眼于杜绝乱执行行为,加强执行工作规范化建设,按照分权制衡原则对执行权进行科学配置,将执行审查权和执行实施权交由执行机构不同部门和人员行使,对违法执行行为形成有效的监督制约;将执行程序划分为不同阶段,由不同执行人员分工负责,打破一人负责到底的传统执行模式;严格适用执行异议和复议制度,确保执行救济渠道畅通,及时纠正违法执行行为;强化执行案件全程公开,进一步公开执行程序、执行措施和执行结果,充分利用“全国法院执行案件信息管理系统”公开执行信息,切实保障当事人的知情权、监督权;建立完善执行听证制度,对执行程序中的重大事项一律通过公开听证解决,切实保障当事人的参与权、表达权;建立完善规避执行反制机制,对各种不同类型的规避执行行为,采取相应的反制措施,拓宽解决执行难的渠道和途径;建立完善执行案件质量评查及执行差错分析和责任追究机制,深入开展执行案件质量评查活动,严肃追究违法执行责任;有计划、有步骤地推进暴力抗法应对、执行财产管理、委托评估监管等规范化建设;加紧制定有关司法解释,对执行程序的重点环节进行系统规范。

    (五)进一步深化执行制度和机制创新。在法院内部,要以完善执行体制为重点,强化高级人民法院统一管理、统一协调本辖区执行工作的管理机制,以充分发挥执行工作的整体效能,有效排除地方和部门保护主义干扰;进一步改革和完善执行机构设置,逐步统一执行部门的内设机构和工作职能;进一步规范审执分立,科学界定执行机构与审判机构的职能分工;进一步明确执行审查权和执行实施权的界限和行使主体,建立健全既相互协调又相互制约的执行权分权运行机制。在法院外部,要以完善执行联动机制为重点,尽快制定建立和完善国家执行联动机制的有关规定,积极加强与有关部门的沟通协调,细化相关部门的具体职责,确保执行联动机制切实发挥作用;进一步推动执行工作联席会议制度的建立完善,充分发挥执行工作联席会议的作用,促进执行中重大疑难问题的解决;在完善全国法院执行案件信息管理系统的基础上,与有关部门加强合作,尽快实现信息共享;继续在全国范围内建立和推行执行救助制度,积极协调有关部门尽快将执行救助纳入社会救助范围和社会保障体系;与新闻宣传部门密切配合,加大对人民法院执行工作的宣传力度,努力争取人民群众对执行工作的了解、理解和支持。要通过加强与各部门的协作配合,巩固和完善党委领导、人大监督、政府支持、人民法院主办、社会各界配合的执行工作新格局,充分发挥中国特色社会主义司法制度的政治优势,进一步解决执行难问题。

    针对执行工作中存在的实际问题和困难,建议根据我国经济社会发展的新形势和执行工作的实际需要,进一步完善有关法律制度。一是完善强制执行法律制度,重点解决执行中的财产调查、豁免执行的财产范围、执行当事人的变更追加、协助执行、强制措施以及执行终结等问题。建议将民事强制执行法列入立法规划,尽快启动立法程序。二是完善因妨害执行构成犯罪案件的诉讼程序,区分不同情况由人民法院直接受理或者赋予申请执行人直接向法院起诉的权利,由人民法院作为自诉案件审理,同时建立防止审判权滥用的监督制度。三是将是否积极履行赔偿义务作为对刑事附带民事案件被告人量刑的法定情节;将是否履行刑事附带民事判决确定的赔偿义务作为减刑假释予以考虑的因素。四是完善破产法律制度,扩大破产对象,明确规定执行中发现符合破产条件的,可以由人民法院直接裁定进入破产程序。五是完善《人民法院组织法》,为执行管理体制和工作机制的改革以及执行职权的优化配置提供法律依据。

    委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员,执行工作事关人民群众切身利益,事关社会主义法制权威,事关社会主义市场经济健康发展,事关社会和谐稳定,任务艰巨,责任重大。我们要在以胡锦涛同志为总书记的党中央坚强领导下,在全国人大及其常委会的监督下,严格适用民事诉讼法等相关法律规定,加大执行力度,规范执行行为,提高执行效率,最大限度地维护人民群众的根本利益,维护社会公平正义,维护社会和谐稳定,为建设公正高效权威的社会主义司法制度,促进经济平稳较快发展提供更加有力的司法保障!

    附件一:1999年—2009年8月全国法院办理执行案件情况分析

    附件二:全国集中清理执行积案活动工作开展概况

    附件一:

    1999年—2009年8月

    全国法院办理执行案件情况分析

    一、执行案件的基本情况

    1999年1月至2009年8月,全国法院共新收执行案件2465万余件,占全国法院新收各类案件总数的25.89%;执结案件2443万余件,占审结各类案件总数的26.05%,执结率为83.83%。十年来,向人民法院申请执行的标的总金额达5.98万亿余元,已执结标的总金额3.44万亿余元。

    表一1999—2008年全国法院执行案件统计表

    年度收案

    (万件)结案

    (万件)执结率

    (%)申请执行

    标的(亿元)执结标的

    (亿元)

    199926026584.433511.682497.42

    200026226485.054484.473063.82

    200125125384.794643.153151.37

    200223623784.197879.143165.75

    200322923485.866590.633433.59

    200421321585.654886.583319.81

    200520520484.405145.363120.03

    200621321585.726410.553455.82

    200720721287.196767.983947.74

    200822422387.159470.965262.75

    总计2300232085.3959790.5234418.11

    1.执行案件数量始终高位运行。十年来,全国法院平均每年新收执行案件230万件左右,执结案件年均232万件,执行案件数量占全国法院各类案件总数的比重平均为25.87%。在此期间,执行案件数量虽有起伏,处在峰值的2000年达到262万件,处于低谷的2005年有205万件,但年均始终在200万件以上,与各类案件总数量升降起伏基本同步(见图1)。

    数据显示,近五年来,执行案件止落回升的态势比较明显(见图2),2008年和今年1—8月,执行案件数量增加明显,分别比上年同期上升8.37%和11.71%。今后几年,在全国法院审理案件数量不断增加的同时,执行案件数量也将进一步增加。

    图1全国法院执行案件数量与各类案件总数对比情况

    图2全国法院执行案件收结案情况

    2.执结率虚高与执行实际到位率偏低形成鲜明对比。十年来,全国法院的平均执结率为85.39%,而占比最大的民事案件平均实际到位率为42.97%,相差近43个百分点。其中,2002年执结率与执行实际到位率相差最大,相差59个百分点(见图3)。执结案件中,当事人自动履行、和解或经法院强制执行结案的只占65.50%,而34.50%的案件因各种原因裁定不予执行、中止执行或终结执行,形成执结率高、执行标的到位率偏低的现象,致使当事人的权益没有得到完全实现。

    3.自动履行率呈下降趋势,强制执行率逐年攀升。十年来,自动履行、执行和解的案件占执结总数的49.80%;不予执行的占0.57%;没有财产或财产不清无法执行,裁定终结的占17.28%;采取强制执行措施的占15.70%。生效裁判申请执行的实际执行到位率为65.50%。执行案件的和解率从1999年的12.43%略微上升到2008年的13.82%;自动履行率从1999年的45.65%下降到2008年的33.67%,下降近12个百分点;强制执行率从1999年的6.11%上升到2008年的22.50%,上升近17个百分点。在执行工作中采取拘留措施的288319人,罚款34497件,罚款金额33亿余元。

    表二全国法院执行案件执结方式统计表(%)

    年度不予执行率自动履行率和解率强制执行率终结率其他

    19990.7245.6512.436.1116.8718.22

    20000.7142.0512.196.9715.6622.42

    20010.6440.6612.0910.0115.7720.83

    20020.5736.6212.1115.5214.2716.81

    20030.4933.8411.4216.4116.5618.41

    20040.5434.1512.1717.3416.0419.75

    20050.6235.2114.2521.2017.5511.17

    20060.4833.2213.5821.4219.8911.42

    20070.4833.0013.6422.0719.5011.31

    20080.4733.6713.8222.5019.4610.09

    20090.4734.1914.3720.4521.339.21

    总计0.5737.0012.8015.7017.2815.98

    备注:表中的2009年指2009年1—8月。

    二、执行案件的主要类型及标的情况分析

    1999年1月至2009年8月,全国法院共执结各类案件2443万余件,其中,诉讼类执行案件2031万余件,占83.14%;非诉讼类执行案件391万余件,占16.00%;其他类案件21万余件,占0.86%。

    诉讼类执行案件中,民事案件占执结案件总数的79.24%;刑事案件占3.07%;行政案件占0.83%。非诉讼类执行案件中,行政非诉审查与执行类案件占执结案件总数的12.20%;仲裁占3.09%;公证债权文书占0.70%;司法协助与其他案件占0.87%(详见图3)。

    图3全国法院执行案件的主要类型

    1.民事执行案件所占比重较大。十年来,全国法院共执结民事案件1936万余件,每年民事案件的执结数量占执结案件总数的比重一直居高不下,平均为79.23%,远远高于其他各类执行案件。其中,合同纠纷类执行案件占民事执行案件的比重最大,为59.31%;其次为权属、侵权纠纷及其他民事纠纷类执行案件,占29.83%;婚姻家庭、继承纠纷类执行案件比重最小,为10.86%。

    2.诉讼类执行案件中刑事案件执行到位率偏低。十年来,在全国法院的执行案件中,司法协助的执行到位率最高,为92.13%;仲裁的执行到位率为86.33%;行政案件74.62%;公证债权文书63.24%;行政非诉审查与执行49.89%;民事案件42.97%;刑事案件的执行到位率最低,为41.74%。刑事案件中,没收财产的执行到位率较高,为77.19%;罚金的执行到位率为40.40%;附带民事诉讼案件的执行到位率最低,仅为34.11%。

    3.行政非诉执行案件在非诉讼类执行案件中所占比重最大。十年来,行政机关不断加大执法力度,强化依法行政,出现了大量行政非诉执行案件及劳动仲裁裁决案件,如城市道路改造、基础设施建设引起的征地拆迁、道路违章罚款、对计划外生育征收社会抚养费、追缴各种规费、欠费等。此间,全国法院共新收行政非诉审查与执行案件298万余件,占非诉讼类执行案件的76.28%;仲裁案件75万余件,占19.33%;公证债权文书17万余件,占4.38%;司法协助150件。

    4.申请执行标的金额不断攀升。十年来,全国法院受理的执行案件中,申请执行标的金额达8.33万亿余元,年均以近15%的增长率递增。其中,2008年的申请执行标的金额达9470.96亿余元,比2007年的6767.98亿余元增加了近40%。

    此外,十年来执结的案件中有涉外案件6021件,涉港案件14914件,涉澳案件2629件,涉台案件6665件。2002年1月至2009年8月,在全国法院受理的执行案件中,受托执行的案件135966件;指定执行的80287件;提级执行的28768件。

    三、执行工作存在的问题及原因分析

    近年来,全国法院在进一步贯彻落实科学发展观和中央一系列文件精神的基础上,以解决执行难为重点,切实改进和完善执行工作体制机制,着力推进执行工作长效机制建设,全面提升执行工作规范化水平,执行工作取得突出成效,但执行工作具有案件数量多、案件类型新、案情复杂和执行标的金额较大的特点,执行难问题并未从根本上得到解决。通过统计数据分析,执行工作主要存在以下几个问题:

    1.合同纠纷类案件执行实际到位率低下现象较为突出。民事案件是执行案件中所占比重最大的一类案件,其执行实际到位率的高低直接影响执行工作的成效。十年来,全国法院民事案件的总执行实际到位率为42.97%,其中,婚姻家庭、继承纠纷类案件的执行实际到位率高达91.62%,而权属、侵权纠纷类案件和合同纠纷类案件却分别只有41.05%和36.31%,呈“一高两低”的态势,高低之间相差近56个百分点。

    合同纠纷类案件的执行实际到位率偏低主要是由于以下原因:一是随着社会主义市场经济的不断发展,买卖、房地产、借款、劳动争议等合同纠纷类案件数量大幅增加,涉案标的金额不断提高。据统计,1999年全国法院共受理合同纠纷一审案件140万余件,到2008年则增加到293万余件,增加了1倍多;1999年该类案件的诉讼标的金额为4058.49亿元,到2008年则提高到5580.16亿元,提高了近40%。二是合同纠纷类案件的审理难度不断加大,尤其是由于诉讼双方分属不同的地区,给执行工作增加了难度。据统计,2002年1月至2009年8月,全国法院受理的合同纠纷类执行案件中,有72513件需要委托执行,占委托执行案件总数的53.33%,而大量的委托执行案件仅有四成的案件得到受托法院的回复,其中实际执行到位的仅是其中的一小部分。三是诚信缺失,在市场经济活动中,企业之间经济往来环环相扣,其中一环脱扣,便造成一个链条的断裂,形成呆账、坏账、无财产可供执行的局面。统计显示,每年均有34%多的案件因无财产而无法执行,且该比例有逐年上升的趋势。

    2.刑事附带民事诉讼案件执结率和执行到位率呈“双低”态势。附带民事诉讼案件的执行是执行案件中执结率和执行实际到位率都偏低的一类案件,也是执行较难的一类案件。十年来,全国法院共执结刑事附带民事诉讼案件380245件,案件执结率为75.72%,比平均执结率低近10个百分点;申请执行标的金额577.05亿余元,执结标的金额196.85亿余元,执行实际到位率为34.11%。

    刑事附带民事诉讼案件执结率和执行实际到位率呈“双低”态势主要是由于以下原因:一是被执行人赔偿能力不足,无财产可供执行;二是法院在案件宣判前没有对被告人的财产状况进行调查,采取查封、冻结、扣押等财产保全措施,导致被执行人财产发生转移,执行时并无实际财产可供执行;三是由于附带民事诉讼案件执行结果与主刑执行之间没有关联,对罪犯服刑过程中减刑、假释亦无影响,罪犯亲属消极履行执行义务,而对其不配合执行的行为,又无法律依据采取强制措施。

    3.征地拆迁、征收社会抚养费等行政非诉执行案件成为执行新难点。十年来,全国法院行政非诉执行案件的结案率高达92.28%,但执行实际到位率却只有48.80%。执行实际到位率最低的是城市建设和计划生育类案件,分别为13.45%和32.24%,成为了执行工作中的新难点。

    城市建设类行政非诉执行案件主要是在城镇道路升级改造、旧城改造、城市基础设施建设等需要征地拆迁、移民安置的情况下,少数人因为安置补偿等问题,拒绝搬迁,成为“钉子户”而引起的执行案件。有的被执行人煽动一些不明真相的群众对抗、围攻执行人员,导致执行难。计划生育类行政非诉执行案件主要是由于对计划外生育或非婚生育者征收社会抚养费,而由乡镇政府申请强制执行的案件。该类案件由于被执行人常年外出打工,家里一般由老人和子女留守,基本上无财产可供执行,导致执行到位率偏低。

    4.以农民和无固定职业城市居民为被执行主体的执行案件难以执行。据统计显示,执行主体为农民和无固定职业城市居民的执行案件,执行实际到位率极低,严重影响了执行工作的顺利进行。这主要是因为,农民作为被执行人履行债务的能力很弱,大多数被执行人除了赖以耕作的土地和简陋的房屋外,再无可供执行的财产。而且,农村房屋都是宅基地,处置该房屋存在很大困难,况且处置被执行人的农村房屋,可能导致被执行人流离失所,给社会带来不安定因素。无固定职业的城市居民由于没有固定收入,家庭一般比较贫穷,很少有存款和其他可供执行的财产,其名下唯一的房产是家庭生活所必需的居住房屋,法院可以查封但不得拍卖、变卖或者抵债,由此导致了对该类被执行人难以进行执行。

    5.委托执行机制不顺畅和指定执行启动不规范制约执行工作发展。由于当前委托执行案件的相关制度不完善,地方保护主义、法院之间协作不畅的现象较为突出,致使委托执行案件的执行实际到位率低下。据统计,2002年1月至2009年8月,共有135966件案件采取委托的方式进行执行,但只有不到40%的案件得到受托法院的回复,在回复的案件中,最终能有效执行的也不多见。此外,委托执行流转环节多,程序繁琐,个别执行案卷材料在流转环节丢失;委托法院与受托法院协作意识不强,缺乏沟通,不少案件委托执行后便石沉大海,音信全无。而申请执行人又难以查询到执行情况,致使其不断上访,给社会带来不稳定因素。

    十年来,全国法院受理的执行案件中,指定执行的共80287件,但由于指定执行启动不规范,导致这种执行方式很难达到效果。指定执行的启动方式主要有当事人申请指定、上级法院依职权指定和下级法院报请上级法院指定三种,但由于各地对当事人申请指定执行的条件和范围,申请时应报送的材料,是否可以越级申请等,没有作出具体的规定,导致实践中一些当事人滥用申请指定执行的权利,或者为了不正当目的,与法院或执行人员串通一气,在申请时明确要求将案件指定给其指定的法院。这些情形不仅扰乱了正常的执行秩序,给当事人尤其是被执行人造成极大的负面印象,有违创立指定执行制度的初衷,而且还容易引发新的执行难和执行乱。同时,还有个别法院为了达到早结案、提高执结率的目的,没有严格把握指定执行的条件和要求,将一些被执行人下落不明、或者确无财产可供执行,或者标的很小的案件,也报请指定执行,使受指定法院花费大量的人力物力,穷尽各种执行措施,还是不能执行。

    附件二:

    全国集中清理执行积案活动工作开展概况

    在党中央、国务院和各级党委、政府的高度重视下,各地各部门以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,下大力气解决执行难问题,执行难问题得到一定缓解。但是,一些案件得不到执行仍然是社会关注的热点问题,也是涉法涉诉信访的重点问题,人民群众还有许多不满意的地方。根据执行工作的现状,特别是执行案件积压严重的实际情况,报请中央领导同志同意,中央政法委和最高人民法院决定联合在全国组织开展集中清理执行积案活动,并以此为突破口,结合深化执行管理体制和工作机制改革、全面建立执行联动机制等内容的执行工作长效机制,为社会经济又好又快发展提供强有力的司法保障。

    这次集中清理执行积案活动分为两个阶段进行,2008年11月至2009年6月底为第一阶段,这一阶段的目标:一是2007年12月31日前受理的有财产可供执行的案件基本执结。二是因案件未能执行引发的信访案件数量大幅度减少。三是初步建立起党委政法委组织协调、人民法院主办、有关部门联动、社会各界参与的执行工作长效机制。2009年7月至9月底为第二阶段。这一阶段的目标:一是2007年12月31日前受理的无财产可供执行的案件按规定结案。二是中央政法委和最高人民法院挂牌督办的案件全部执结。三是进一步健全和完善执行工作长效机制。四是因案件未能执行引发的执行信访案件数量进一步大幅度减少。

    一、第一阶段基本情况

    2008年11月19日,全国集中清理执行积案活动电视电话会议召开,对开展全国集中清理执行积案第一阶段的活动进行部署。全国集中清理执行积案活动电视电话会议后,各地积极传达贯彻;党委政府主要领导同志及时对开展这次清理执行积案活动作出重要批示;迅速成立集中清理执行积案活动领导小组和办公室,加强组织保障;结合各自执行工作实际,及时拟定、细化全省集中清理执行积案活动实施方案,明确了活动目标、清理重点、活动安排和要求;采取有力措施,全力以赴搞好集中清理活动;加强督导,推动清案活动向前发展。经过各地、各部门的积极有效工作,第一阶段清积活动实现了既定目标:一是2007年12月31日前受理的有财产可供执行的案件基本执结。截至2009年7月1日,全国累计执结有财产案件333369件,执结标的额约3430亿。全国共执结重点案件220680件。二是因案件未能执行引发的信访案件数量大幅度减少。最高法院建立并下发三期执行信访案件按月排名通报制度;先后四批交办全国人大信访案件447件,最高法院信访案件572件;与立案部门积极沟通实行执行法官轮流接访。各省市区把做好执行信访工作作为清积活动的一项重要内容,努力实现“因案件未能执行引发的信访案件数量大幅度减少”的清积目标。经过努力,许多地方执行上访人数逐渐呈下降趋势,初步实现了执行信访工作的良性循环,为确保今年两会的顺利召开和维护社会稳定作出了重大贡献。三是党委政法委组织协调、人民法院主办、有关部门联动、社会各界参与的执行工作长效机制初步建立。最高法院在中央政法委的领导和国务院有关部委的支持下,大力推进执行联动机制建设,分别与中纪委、中组部、中宣部、公安部、最高检察院、中国人民银行等十八个部委机关进行了多次协商,目前已经就联动机制的内容达成了一致意见,并即将启动文件会签程序,近期内将正式下发。同时,最高法院努力加快其他机制的建设步伐,提出了机制体系框架,指定专人负责,分头起草文件,明确工作方案和工作进度,近期将陆续出台。各省区也分别结合当地实际,切实采取措施,积极推进执行工作长效机制建设:进一步明确相关单位的协助职责和协助程序;进一步完善协助执行网络;加强政法机关工作配合;发挥将执行工作纳入综治考核范围的制度作用。

    二、前一阶段工作中存在的主要问题

    这一阶段存在的问题,一是个别地方领导机构作用发挥不够。主要是政法委书记、法院院长重视不够,责任感不强,没有把清案提高到中央要求的高度去认识、去对待。二是执行联动机制作用发挥不够。有的地方执行联动机制建设裹足不前,没有借清案东风进一步推进。三是重点难点案件执行力度不够。有的地方对特殊主体案件顾虑重重,不敢碰硬;对特困群体案件办法不多,救助不力,各地重点案件执结率普遍不高。四是对新情况、新问题研究不够。当前,在国际金融危机不断蔓延、国内宏观经济环境日趋严峻的情况下,部分地区对“保民生、保增长、保稳定”与清案的关系认识不正确,对涉企案件出现了观望、犹豫、畏难情绪,影响了清积工作的进度。五是案件数据不准确,结案不严格,不规范。有的地方因时间紧、分批报等原因,上报的执行积案数据不准确,也有的地方存在瞒报、漏报、错报现象。

    三、清案第二阶段的工作安排

    鉴于本次活动清理出的400多万件无财产可供执行案件需要进一步处理;部分中央挂牌督办的“骨头”案件尚未执结;执行工作长效机制建设尚需进一步推进,报请中政委和中央领导同志同意,本次清案活动延长三个月。

    8月19日,中央政法委和最高法院联合召开了全国集中清理执行积案活动第三次电视电话会议,各地普遍高度重视,及时召开辖区电视电话会议、集中清案领导小组成员单位会议或下发书面通知进行贯彻部署,普遍结合辖区实际制定了下一阶段的活动方案,有的地方如安徽还制定下发了无财产案件指导意见。目前,各地正在按照统一部署紧张工作。许多地方派出工作组进行督促检查,保证工作进度和工作质量。湖北从下级法院抽调130余人组成12个检查组到全省每个法院逐案检查,随机回访当事人。陕西省清案领导小组组成四个组到11个市地督查。新疆派出三个督查组到全区进行督查。

    在继续清理无财产案件的同时,我们还将做好以下三项工作:一是协调全国集中清理执行积案领导小组成员等单位尽快就建立执行联动机制的实施意见会签正式文件。二是根据中政委和最高法院联合下发的清理执行积案结案标准,对各地清案工作进行检查和验收。三是做好全国集中清理执行积案活动的总结表彰工作。

  来源: 中国人大网 2009年10月28日
责任编辑: 向航
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