当前中国邮政改革面临的问题多、争议大，我们在借鉴国外邮政改革经验的同时，也应该看到部分国家曾经走过的弯路。

　　★文/胡仲元

　　迄今为止，已有众多国家对邮政进行了不同方式、不同程度的改革，但有一些国家没有按照邮政的客观规律进行改革而遇到挫折，不得不重走“回头路”，被迫做出重大调整。其中比较典型的有英国、俄罗斯、阿根廷和新西兰。

　　英国分拆事与愿违

　　英国是世界上最早进行邮政改革的国家之一。1969年就开始改革，直到2001年建立了邮政行业监管委员会和邮政用户理事会，实现了邮政的政企分开，也实现了邮政所有者、监管者和经营者的分离。

　　按说英国的邮政改革理论上应该成功，但实际情况恰恰相反。首先，服务水平降低，例如2003年英国邮政15项质量指标中没有一项达到要求；其次，经营效益下滑，2000年以前的10来年英国邮政都是盈利的，从2001年起，却连年亏损；再次，邮政员工利益受损，引发多次罢工。

　　英国邮政在2001年改革之后，用户、员工和公司的利益都受到损害，政府、民众和职工都不满意。为了改变这种境况，英国政府采取了一些补救措施，比如重新划定普遍服务的范围；规定竞争者不得进入普遍服务规定的特殊投递服务；建立价格控制体制；英国邮政名称恢复原名，即由“Consignia公共有限公司”改回原来的皇家邮政。通过以上调整，英国邮政又回到以普遍服务为宗旨、国家给予诸多政策性保护的发展路子上来，成为名副其实的国家邮政。

　　俄罗斯市场化受阻

　　相对英国而言，俄罗斯邮政改革比较滞后。1994年邮政与电信分开，开始独立运营。1995年颁布的《俄罗斯联邦邮政通信法》规定了邮政机构的权利和义务，也对邮政经营者和邮政用户之间的关系进行了调整，但对邮政的地位、资金来源和竞争者准入等规定超前性有余，实际操作性不足。该法实施后，邮政通信服务水平下降，邮政通信市场混乱，邮件经常延误甚至丢失。基于上述原因，1999年又对颁布才5年的邮政法进行修改，强调保障普遍服务和用户权利，明确政府支持邮政的特殊政策，同时对非邮政企业进入邮政领域实行资质审核、服务监督的许可证制度。新邮政法实施后，俄罗斯邮政市场的混乱秩序得到一定改善，但邮政机构的多头分散管理体制与邮政网络集中统一的矛盾并没有解决。2002年，俄罗斯联邦政府制订并通过俄罗斯联邦邮政机构改组方案，建立联邦国有企业“俄罗斯邮政”，将联邦邮政的所有国有机构和企业合并统一的法人机构。这些措施使2003年俄罗斯的邮政业务收入达到282亿卢布，增长34.5%，传统邮政业务量达到263亿卢布，增长35%。

　　新西兰扭亏服务迷失

　　1987年新西兰邮政开始改革，由政府的独立机构变为国有企业。改革之初，为了实现扭亏为盈，关闭了600个邮局，削减了大量的员工，加收了农村投递费，连邮局的名称也改了

　　，邮政局改为邮政商店，因此，普遍服务没有保障，邮政在国民中的信誉受到严重影响。1995年，政府断然进行调整。一是重新认识邮政普遍服务的重要性，并于1998年修改邮政法，指定新西兰邮政为普遍服务和国际邮联的惟一承担者，代表政府参加国际邮政联盟的活动；二是废除加收的乡村投递费，并通过增加代办点、设置乡村私人投递信箱、雇佣乡村投递签约人等办法解决乡村用邮问题，现在新西兰有13万个乡村私人投递信箱，538个乡村投递合同签约人；三是建立数据处理及信函制作中心，提高邮政技术水平和竞争能力。因此，尽管有31家私营竞争者，但新西兰邮政仍有95%的市场份额并保持盈利，2003年盈利达到2710万美元。

　　阿根廷私有化败北

　　阿根廷是世界上邮政改革最激进的国家，被称为完全实行私有化的三个国家之一。但实践证明，以私有化为特征的邮政改革已成为改革彻底失败的典型。1993年起，阿根廷在英国的帮助下制订了邮政改革方案，对年亏损4000万美元的邮政进行公开招标，招标的条件是：特许经营期限30年；每年交政府1.032亿美元；20克以下信函、20个字以内电报及1000美元以内转账业务实行普遍服务；头10年每年必须投资2500万美元，后20年每年投资额不低于当年业务收入的1%；允许专营法律文件、电报及集邮产品。最后英国一家经营邮政业务的私有公司以承诺年业务收入达5116亿美元于1997年9月中标。但经过几年的运行，使国人大失所望，邮政市场混乱不堪，专营业务得不到法律保障，普遍服务无法全面实现，邮政员工从21000人减少到12500人，邮政经济状况没有改善反而恶化，到2003年共亏损1.4亿美元。因此，阿根廷政府于2003年11月废除了原来阿根廷邮政私有化经营的合同。

　　然而，阿根廷政府并没有认真接受教训，在中止与上述英国公司合同后，又在6个月内再次开始私有化工作。直到梅内姆总统卸任后，在新总统基什内尔的支持下，阿根廷政府于2004年9月正式宣布，重新对阿根廷邮政实行国有化管理，而且专门通过一项议案，对邮政实施长期国有化管理，今后不再重提私有化。

　　它山之石的警示

　　以上四国邮政改革都有走“回头路”的失败教训。我国邮政改革应认真总结，避免重蹈覆辙。

　　邮政改革特别是邮政体制改革应谨慎稳妥。“邮”与“政”不是简单的“邮”为“政”服务的关系，邮政本身就是国家机器的有机构成，并常常被视为一个国家政权是否巩固、运行是否正常和社会秩序是否稳定和谐的重要标志。因此，很多国家对邮政体制改革都持谨慎态度，如美国早在10多年前就提出对邮政进行改革，也搞了多个改革方案，但就是提不到议程上来，至今“原地不动”；印度邮政更是不为“改革潮流”所左右；欧盟的邮政改革时间表也是一延再延；我国的香港邮政、澳门邮政和台湾邮政，则一直处于“观望”、“研究”之中；波兰则将“门槛”提得很高，凡非邮政公司要进入邮政领域经营，至少要在境内两个省级地区提供不盈利的邮政普遍服务。

　　邮政机制特别是市场化改革应实事求是。邮政作为以主要向全社会提供福利型公共产品的特殊公共服务业，有着自己的特殊规律，如普遍服务、特殊服务、全程全网、基本资费均一等，都不属于市场经济范畴，市场化运作在这些领域失灵。所以让邮政的“企业行为”完全消化本应由“公共财政”开支的政策性亏损是不现实的。

　　邮政不能私有化，信函专营不能放弃。邮政的“通政”功能和公共、公用、公益性质，决定了它不能以赚钱盈利为目的，不能只讲“邮”而不讲“政”。从上述国家的“改革”教训中已经十分明确地得出，邮政的市场化改革不宜私有化，也不能私有化。而且信函在一定程度上由邮政专营在相当长的时期内不应该取消。欧盟在缩小专营上号称最激进，但至今尚没有一个成员事实上取消邮政信件专营。有材料显示：目前，英国邮政的市场占有率仍占99%；瑞典最早完全“放开”，其占有率在95%以上；德国大力发展国际和物流业务，但邮政传统业务始终占60-70%；信函税前利润占全部税前利润的2/3；有意思的是，捷克一方面拼命加入欧盟，另一方面国家通过法令扩大专营范围，将商函和100克以内的其他物品(即小包)也统统由邮政专营。可见，信函专营的程度范围因国情不同而定，即便“放开”也是有条件的，不能对邮政市场占有率形成威胁。相比之下，中国邮政由于政策失误，导致信件专营事实上被完全打破，成为全世界专营保护程序最低的国家之一，受到成千上万家国内外快递公司挤压和蚕食，教训不可谓不深。

　　不能随便撤并网点和裁员。新西兰、英国邮政改革失误的共性之一就是通过拆并网点达到“扭亏为盈”，基本上放弃了普遍服务，结果搞得民众怨声载道，甚至邮政总局长辞职。阿根廷、英国、俄罗斯、新西兰都是通过裁减员工以及降薪的方法达到市场化改革目的，其结果导致邮政职工多次罢工。事实早已证明，采用裁撤人员、网点和减少技术、设备投入，固然可以暂时提高“企业效益”，但损害的是用户的法定权益，并最终使邮政改革发展走入死胡同。因此，无论怎样改革，以上的策略不符合我国国情，也不符合当前中央提出服务“三农”、建立和谐社会以及建设“全国小康”的总要求，我们必须引以为戒。

　　每个国家都有自己的国情，每个国家的邮政都面临着不同的社会环境，因此，别国的经验可以学习借鉴，但不能照抄照搬，否则就会“东施效颦、逾淮为枳”。在我国邮政改革发展的关键时刻，要防止有人借改革之名，打着向外国学习的幌子，谋求部门、集团和少数人的利益，也要警惕有人不顾我国实际情况，试图将统一的邮政网及赖以邮政网生存发展的邮政业务(如邮政储蓄)进行割裂分拆，以削弱邮政的经营能力。