新刑事诉讼法对公诉案件的不起诉制度作出结构性完善，既丰富了已有不起诉情形的内涵，又增加了新的不起诉种类。

第一，对法定不起诉的完善。关于人民检察院应当作出不起诉决定的情形，新刑事诉讼法第173条第1款在1996年刑事诉讼法第142条第1款“犯罪嫌疑人有本法第十五条规定的情形之一”的基础上，增加规定了“犯罪嫌疑人没有犯罪事实”的情形。这里的“没有犯罪事实”包括犯罪行为并非本犯罪嫌疑人所为以及该案所涉行为依法不构成犯罪。

第二，对证据不足不起诉的完善。新刑事诉讼法第171条第4款将1996年刑事诉讼法第140条第4款“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定”修改为“对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定”。就是说经过二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，只能作出不起诉的决定，没有任何其他选择。

第三，将相对不起诉融入增设的刑事和解机制。新刑事诉讼法不仅在第173条第2款保持了1996年刑事诉讼法第142条第2款关于“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定”的规定，而且在增设的“当事人和解的公诉案件诉讼程序”第279条规定，“对于达成和解协议的案件，公安机关可以向人民检察院提出从宽处理的建议。人民检察院可以向人民法院提出从宽处罚的建议。对于犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的，可以作出不起诉的决定”。这里，一方面将当事人双方达成了和解协议作为可以作出不起诉决定的考量因素，另一方面将可以作出不起诉决定的法定条件仍然界定为“犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的”。

第四，增加了对未成年人犯罪可以依法定条件作出不起诉的决定即附条件不起诉。新刑事诉讼法在增设的“未成年人刑事案件诉讼程序”一章第271条、第272条、第273条构建了对符合起诉条件但有悔罪表现的未成年犯罪嫌疑人的附条件不起诉制度，适用主体是未成年人;适用的案件范围系涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处的刑罚在有期徒刑1年以下;附条件不起诉的考验期为6个月以上1年以下。同时，明确了附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人应遵守的规定，确立了人民检察院对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察的职责以及撤销附条件不起诉决定的法定情形。

通过上述完善措施，新刑事诉讼法从六个层面构建了应当不起诉、可以不起诉、附条件不起诉的具有中国刑事诉讼制度特色的不起诉制度结构体系。第一层次为犯罪嫌疑人没有犯罪事实;第二层次为犯罪嫌疑人具有法定不追究刑事责任的情形;第三层次为证据不足、不符合起诉条件;第四层次为犯罪嫌疑人虽然构成犯罪，但犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚;第五层次为达成刑事和解协议且符合相对不起诉的条件;第六层次为未成年犯罪嫌疑人虽符合起诉条件但又具备附条件不起诉的法定情形。前三层次是“应当”、第四、五层次是“可以”、第六层次是“附条件”，由此六层次所形成的结构体系内涵丰富、外延周密、层次清晰、逻辑严谨，揭示了我国刑事公诉案件不起诉制度的科学发展。

公诉案件不起诉制度的上述结构性完善，进一步地优化了该制度多层面的法律功能。

第一，法律监督功能。构建不起诉制度，将不符合法定起诉条件的案件以终止诉讼的形式排除在指控以外，所体现的是公诉权的法律监督属性。新刑事诉讼法从结构上完善不起诉制度，丰富和拓展不起诉制度的内涵和外延，有效促进了该制度法律监督功能的优化。比如，就“证据不足不起诉”和“犯罪嫌疑人没有犯罪事实”的情形，根据现行《人民检察院刑事诉讼规则》规定是退回公安机关处理，而新刑事诉讼法则明确规定为法定不起诉情形，应当直接作出不起诉决定，不能退回公安机关处理，进而强化了对侦查的监督功能。

第二，落实宽严相济刑事政策功能。未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪，以决定不起诉终结诉讼是对被不起诉人作出的无罪处理。新刑事诉讼法将相对不起诉融入增设的刑事和解机制，通过当事人之间的自愿和解，使得一些因民间纠纷引起的轻微犯罪的犯罪嫌疑人，由于其真诚悔罪并以赔偿损失、赔礼道歉等方式主动修复被破坏的社会关系而创造不需要判处刑罚的条件;同时增设对符合法定条件的未成年犯罪嫌疑人适用附条件不起诉。这些完善规定从多角度扩大了对一些罪行轻微人员的非罪处理，进而加大了宽严相济刑事政策的落实力度。

第三，规范公诉执法功能。新刑事诉讼法通过构建严谨完善的不起诉制度体系，在法律制度层面严格了公诉环节的执法规范。对前述六个层次的不起诉，新刑事诉讼法都确立了严格的规定。对于法定不起诉必须符合法律明确规定的情形;对于相对不起诉，虽然设置了一定的自由裁量空间，但也必须具备犯罪情节轻微、不需要判处刑罚或者免除刑罚的法定条件;新刑事诉讼法第53条从三个方面确立了“确实、充分”的证明标准，有利于证据不足不起诉的判定;对于附条件不起诉，亦严格界定了适用的主体、涉嫌的罪名和可能承担刑罚的范围。值得关注的是，即使附条件不起诉，可能承担的刑罚也被严格控制在1年有期徒刑以下的刑罚。这充分反映了国家刑罚权的严肃性，在公诉执法中不能违法阻却其实现。

在公诉实践中，执行上述全新体系的不起诉制度，笔者认为，务必注意如下三点。

第一，及时清理和修改完善不符合新刑事诉讼法规定的相关规范。将相对不起诉融入刑事和解、增设附条件不起诉制度，是对这些年来司法改革实践经验的总结。笔者注意到，在以往的改革探索中，不少地方关于这两方面的试行性规定与新刑事诉讼法的规定存在一些不相一致的问题。比如，以往的试行性规定，对附条件不起诉在适用主体、适用罪名、适用可能判处的刑罚等方面规定得过宽;由于各种因素的影响，一些地方对职务犯罪和经济罪案的相对不起诉标准把握不严，导致不正常的高不诉率，尤其是现行刑法针对贪污贿赂犯罪的刑罚结构设计已经滞后于经济社会的发展，各地在把握不起诉的标准上差别极大，影响了公诉执法的公信力。对这些问题一方面应及时清理修改相关试行性规定迅速予以解决，另一方面应制定相应规范予以规制。与此同时，应根据新刑事诉讼法的规定重新修订《人民检察院刑事诉讼规则》有关不起诉方面的内容，以适应新刑事诉讼法的要求。

第二，充分发挥不起诉制度的法律功能。一是全面落实新的不起诉制度规范。严格执行“应当”类不起诉，准确把握“可以”类不起诉，切实遵守“附条件”不起诉的法定规格。在公诉执法实践中，对于“可以”类不起诉的适用，应注意三点:其一，既要把握刑法分则的规定，又要把握刑法总则的规定，进而全面考察犯罪嫌疑人是否具有不需要判处刑罚或者免除刑罚的法定情形;其二，对适用刑事和解机制的案件，要注重考察“和解”情况及效果对犯罪嫌疑人的犯罪动机、犯罪后的态度等方面的评价产生的影响;其三，对于在征地拆迁等社会热点问题和中小企业发展中所发生的一些轻微犯罪案件，应注意将案件置于经济社会大局之中考察其犯罪情节。进而既积极又慎重地适用“可以”类不起诉，以促进不起诉制度法律功能的有效发挥。二是切实强化对不起诉决定的监督制约。尤其是要强化上级检察院对下级检察院在不起诉自由裁量上的监督，防止因不起诉决定权的滥用导致该制度法律功能的丧失。对于证据不足不起诉的案件，如果发现了新的事实和证据且达到了“确实、充分”的证明标准，或者对于附条件不起诉的案件，如果在考验期内出现了应当撤销附条件不起诉决定的情形，则应及时撤销原不起诉的决定，依法提起公诉。

第三，高度重视不起诉案件中的社会矛盾化解。执行新刑事诉讼法规定的不起诉制度，应将化解社会矛盾贯穿于始终，既注意化解案件中的矛盾，又重视防止因不起诉而引发新的矛盾。首先，严格遵守相关制约机制。要严格依照有关法定程序分别接受公安机关、被害人和被不起诉人对不起诉决定的制约。其次，优化不起诉环节的工作。对不起诉决定既要讲法条又要讲道理，将叙事、说法、论理有机结合，对疑难案件尤其是备受社会关注案件的不起诉，对重大案件因证据不足的不起诉，要采取邀请专家学者参加论证、邀请相关组织和人员参与评议等方式，实行多方参与的公开审查，强化不起诉诉讼活动的民主化和透明化，将对社会矛盾的化解和对公诉执法可能引发矛盾的防范融入作出不起诉决定的全过程。再次，坚决禁止不起诉诉讼活动中的利益驱动。实践中，一些地方基于对刑法第64条关于涉案物品处理规定的错误理解，在办理不起诉案件中，违背刑事诉讼法关于对被不起诉人需要没收其违法所得的应移送有关主管机关处理的规定，直接追缴违法所得和涉案财物，严重侵犯被不起诉人的权益，常常引发涉检上访。对此，必须予以明令禁止，并强化自身监督。

(作者为湖南省人民检察院副检察长、法学博士、湖南大学博士生导师)