第一步：1953年3月1日，我国第一部选举法由中央人民政府公布施行。规定在选举全国人大代表时，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍

　　第二步：1995年修改选举法时，适当缩小了农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，将省、自治区和全国这两级人民代表大会中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，从原来的5∶1、8∶1，统一修改为4∶1

　　第三步：2009年10月27日被提请审议的选举法修正案草案规定，城乡按相同人口比例选举人大代表。全国人大常委会法工委建议，在常委会会议充分审议后，将草案提请明年3月举行的十一届全国人大第三次会议审议

　　“我国各级人大已经历了十几届选举，积累了丰富的经验，社会主义民主政治建设和法制建设取得巨大成就，一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表，客观条件已经具备，是可行的。”今天上午，在十一届全国人大常委会第十一次会议上，全国人大常委会法制工作委员会主任李适时受委员长会议委托，作全国人大和地方各级人大选举法修正案草案说明时说的这段话，引起了常委会组成人员和会场外各界人士的广泛关注。

　　此次修改选举法，一个最重要的内容是：我国从1953年开始实行的城乡按不同人口比例选举人大代表的制度，有望得到根本性改变。

　　“实行城乡按相同人口比例选举人大代表，是我国选举制度的一项重大变革。”曾任全国人大常委会法工委副主任、全国人大法律委员会委员的张春生今天在接受本报记者采访时说，这一变革有利于扩大人民民主，将为坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治提供更好的制度保障。

　　1953年的第一步

　　不完全平等的制度有历史必然性

　　“选举制度是人民代表大会制度的基础，选举法则是保障公民依法行使选举权和被选举权，依法产生各级人大代表的一部重要法律。”张春生向记者介绍。

　　张春生在全国人大常委会法工委工作多年，熟悉我国选举制度，曾多次参与选举法的修改工作。前不久，他还和法工委的同事一起，就此次选举法修改到地方进行调研。

　　张春生说，新中国成立后，我国在人大代表选举中一直实行的是按城乡不同比例原则配置选举权制度。

　　1953年3月1日，我国第一部选举法由中央人民政府公布施行。这一法律规定，城乡人大代表代表不同的选民人数。在选举全国人大代表时，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍，也就是说，农村每一选民的实际选举权是城市每一选民的八分之一。同时，对省、市、县城乡人大代表所代表的人口数作了“有差别”的规定。

　　“这些在选举上城乡不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的。”张春生说。

　　他介绍，选举的平等性，包含两层含义。一是投票权平等，一人一票；二是代表名额分配平等，每位代表所代表的人数相等。一人一票是基础，相同数量的选民选举相同数量的代表，是更高层次的平等。

　　张春生介绍说，根据1953年选举法的规定，我国选举制度已经实现了一人一票原则。1953年和1979年的选举法都规定：“每一选民在一次选举中只有一个投票权。”但由于当时我国经济、文化发展相对落后，在实现代表名额分配的平等方面，受各种因素制约，还不能完全实现，只能在同一选区选民之间、同一选举单位选举人之间做到这个平等；而在城乡之间，还无法完全做到。

　　分析过去我国不能做到完全按照人口数量平等地分配代表名额的原因，张春生说，新中国建立之初，我国人口构成的工农比例、城乡比例相差非常悬殊，如果按照统一标准分配代表名额，农民代表所占的比例就会大大超过工人及其他各界代表的比例，把人代会开成“农民代表大会”。只有规定城市和乡村代表分别代表不同的人口比例，才能保证工人阶级和其他各界在各级人大代表中占相当比例，才能保证人大代表的广泛性，才能充分调动各方面的积极性。

　　正如邓小平同志1953年在作选举法草案的说明中所指出的：“只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表，所以它不但是很合理的，而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必需的。”“随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度。”

　　1995年的第二步

　　向更为平等的方向迈出了一大步

　　我国农村人口占大多数的局面，存在了很长一段时期。而且，受政治、经济、文化等发展情况的制约，我国的民主政治在相当长一个时期内经历过波折，发展也比较缓慢。

　　因此，1979年7月1日五届全国人大第二次会议修改选举法时，对1953年选举法规定的农村与城市每一代表所代表的人口数不同的内容，没有进行修改，只是将比例予以明确，即县为4∶1，省为5∶1，全国为8∶1。

　　“当时对这一内容修改的条件还不成熟。”张春生说。

　　改革开放后，我国政治、经济、文化等各方面都有了长足的发展，城乡人口比例也发生了较大的变化。城镇人口占全国人口总数的比例已从1953年的10.6%发展为1995年的21%。

　　为了适应这一新变化，1995年修改选举法时，适当缩小了农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，将省、自治区和全国这两级人民代表大会中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，从原来的5∶1、8∶1，统一修改为4∶1。

　　张春生全程参与了1995年对选举法的修改工作。他说，这样修改符合当时我国的实际，又体现了民主渐进的原则，使我国的选举制度向更为平等的方向迈出了一大步。

　　2009年的第三步

　　将一步到位实现真正选举权平等

　　随着时间的推移，我国的经济与社会继续发生着深刻的变化，城乡差别日益缩小，农民的民主法制意识也在不断提高。

　　根据人口抽样调查数据推算，到2008年年底，我国农村人口占全国人口总数的比例已下降到54%。

　　“这为实行城乡按相同人口比例选举人大代表创造了前提和基础。”张春生说。

　　2007年10月15日，在举世瞩目的党的十七大上，胡锦涛同志在代表党的十六届中央委员会作的报告中提出，要坚定不移地发展社会主义民主政治，扩大人民民主，保证人民当家作主，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。

　　“贯彻落实党的十七大要求，将党的主张转化为人民的意志，有必要在深入总结选举工作实践经验的基础上，对选举法及时进行修改。”张春生说。

　　为此，选举法修改列入了十一届全国人大常委会立法规划，并列入今年立法工作计划。

　　按照常委会的工作部署，从2008年开始，全国人大常委会法工委即着手研究选举法的修改。今年5月以来，法工委和常委会办公厅有关局室、中组部等方面共同组成调研组，深入到广东、河南、宁夏、辽宁、上海等8个省(区、市)进行调研，先后召开19次座谈会，重点听取对逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表问题的意见和对选举法的其他修改意见。

　　与此同时，法工委对城乡按相同人口比例选举人大代表涉及的代表名额分配问题，设定几种方案进行测算、比较，并委托各省(区、市)人大常委会对本地区县级以上人大代表名额的分配进行测算，基本摸清了与现行代表名额分配办法相比可能发生的变化。

　　调研和座谈中，各地和中央有关部门一致拥护中央的建议，认为城乡按相同人口比例选举人大代表十分必要，有利于更好地保证城乡人民享有平等的选举权，进一步调动全体人民的积极性和创造性，发展社会主义民主政治，统筹城乡发展和促进社会和谐。

　　这些建议最终成为选举法修正案草案的规定，我国有望一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表。

　　据了解，考虑到实行城乡按相同人口比例选举人大代表，是发展社会主义民主政治的重大举措，具有重要意义，法工委已建议在常委会会议充分审议后，将草案提请明年3月举行的十一届全国人大第三次会议审议。（法制网记者 陈丽平）