地方各级人大代表名额及其分配

    选举法对于地方各级人大代表名额有关规定的研究修改过程。

    1953年选举法对确定代表名额的办法作了规定。根据人口多少，规定了各级人大代表名额的幅度，但在实际执行中没有严格执行，代表名额有较多的增加。1979年重新修订两法时，选举法草案对代表名额是作了规定的。当时规定的方案同当时各地方的实有代表名额距离较大，各地普遍不同意在选举法中对代表名额作出规定。因此，在最后通过之前，将确定代表名额的规定删去了，改为"由各省、自治区、直辖市的人大常委会，按照便于召开会议，讨论问题和解决问题，并且使各民族、各地区、各方面都能有适当数量的代表的原则自行决定。"

    1986年修改选举法时，全国人大常委会办公厅和法工委对地方各级人大代表问题进行了认真的研究，提出了地方各级人大代表名额方案：即省、自治区、直辖市基数300名，省和自治区每15万人可以增加1名代表，直辖市每25万人可以增加1名代表；设区的市和自治州基数200名，每25万人可以增加1名代表；县级基数100名，每5000人可以增加1名代表；乡镇基数30名，每1500人可以增加1名代表。

    1995年修改选举法，对代表名额问题再次作了研究。根据常委会委员和地方的意见，对1986年方案又作了一些补充完善。主要是适当增加了代表名额的基数，即省级代表基数由300名增加为350名，设区的市和自治州基数由200名增加为240名；县级基数由100名增加为120名；乡镇基数由30名增加为40名。按人口数增加代表名额的规定即1986年方案，没有改变。此外，对一些聚居的少数民族多或人口居住分散的地方，规定在总名额之外可以另加5％。同时规定下一级人大代表名额由上一级人大常委会按本法确定，"地方各级人民代表大会的代表总名额经确定后，不再变动"。

    选举法对地方各级代表名额确定的依据。最主要是以基数加按人口数增加的名额确定代表名额，并对地方各级代表规定了最高名额的限制。这个规定体现了以下精神：一是各级人大代表名额应当有所不同，上一级人大代表名额应当比下一级人大代表名额多些，下一级应当比上一级少些。因此，对各级人大代表名额基数作了不同的规定。二是同级人大之间代表名额应当大体差不多，因此，对同一级人大，不管人口多少，都规定了相同的代表名额基数。所以，代表名额基数实际上是对人口少的地方的照顾。比如，西藏自治区不足300万人，河南、山东两省人口都超过9000万人，但他们的代表名额基数都是350名。三是人口多的地方代表名额应当适当多些。因此规定各级人大可以按照一定的人口数增加代表名额。

    当前乡镇换届选举中存在的几个问题

    关于提高直接选举的层级问题。直接选举是指代表由选区选民直接投票选举产生，间接选举是指代表由下一级人大选举产生。应当说，直接选举的范围越大，层级越高，民主的程度就越高。根据1953年选举法的规定，当时的直接选举只限于乡镇一级，1979年重新修订的选举法将直接选举的范围扩大到所有县级。现在有些地方、有的同志提出，是否可以考虑在一些经济比较发达、民主政治比较发展、人们素质比较高的设区的市先搞些试点，积累经验逐步推开。这是一个大问题，须严肃慎重对待。即使试点，也需全面研究后，由中央作出决定。在中央未作相应决定前，各地仍应严格按现行法律规定办。至于全面地把直接选举提高一个层级也只能在条件成熟时修改法律后才能实行。

    关于选举的平等性。选举的平等性，包含两层含义：一是投票权相等，一人一票；二是每一票的价值相等，一票一值。相同数量的选民选举相同数量的代表，一人一票是基础，一票一值是更高层次的平等。建国以后，我国选举制度已经完全实现了一人一票原则，1953年和1979年选举法都规定："每一选民在一次选举中只有一个投票权。"但由于我国经济、文化发展还相对落后，在实现一票一值的平等方面，还受各种因素的制约，还不能完全实现，只能在同一选区选民之间、同一选举单位选举人之间，做到一票一值；而在不同选区之间、不同选举单位之间，还无法完全做到一票一值。因为我国代表名额的分配，还不能做到完全按照人口数量平等地分配代表名额。一是，为体现工人阶级在国家政治生活中的领导地位，保证工人阶级其中包括各界知识分子在各级人大代表中占相对多数，选举法规定农村每一代表所代表的人口数可以多于城市每一代表所代表的人口数；二是，为充分保障少数民族参加国家事务管理的权利，选举法规定少数民族每一代表所代表的人口数可以少于汉族每一代表所代表的人口数。1995年全国人大常委会在对选举法进行修改时，缩小了原来选举法规定的城市与农村每一代表所代表的人口数的差距，即将原来全国和省、自治区这两级人大代表中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，从原来的八比一、五比一，统一改为四比一，向完全平等的选举迈出了一大步。自治州、县、自治县仍维持四比一不变。

    近年来，随着改革开放和市场经济的发展，出现了一些新的情况。如户籍制度改革、城镇化步伐的加快、撤并乡镇使乡镇规模变大、城乡差别日益缩小、流动人口大量增加，等等。我们现在的代表名额的确定和分配办法已不能完全与上述新的情况相适应。例如，按照现行选举法的规定，对3万多人的乡镇，500多人就可选1名代表；对人口超过13万但不到20万的镇来说，是1000多人选1名代表；对于人口超过20万的镇来说，则是1500多人才选1名代表，前后差了3倍。又如，外来流动人口在一些地方数量很大，按照有关规定，其中的选民可以在居住或工作地参加选举，但代表名额分配并没有考虑这个因素。再如，代表名额分配是按人口比例而没有考虑到选民比例，这对选民集中、密集的地方显然也不够平等，这些都是需要研究解决的问题。应当考虑逐步采取措施，确保每一具有选举权和被选举权的公民，都能享有和实现宪法和法律赋予的平等的权利。

    关于乡镇撤并后乡镇代表名额问题。1995年修改选举法时对由省至乡级代表名额进行了规范，代表名额是按基数加人口增加数确定的，即每个乡镇人大代表基数40名，每1500人可以增加1名代表。原来一个乡镇一般在一两万人左右，可选50多名代表，从便于议事决定问题来说，这种规模是适当的。乡镇合并后人口有些增加，有的达五六万人，代表名额按选举法规定重新确定后，也会相应增加到七八十人。人口达到九万或九万以上的乡，可产生100名代表。人口超过十三万的镇，可产生130名代表。代表人数已经不少，多年来的实践表明，代表人数过多，不利于议事和决定问题。乡镇规模扩大后，是否要修改法律；是否在乡镇合并后出现了规模特大的乡镇，需要进一步增加代表名额，现在一时还看不准，需要进一步调查研究。

    关于流动人口参选问题。关于流动人口参选问题，这是改革开放之初即已出现的问题。1983年《全国人大常委会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》已作出规定：选民在选举期间临时在外地劳动、工作或者居住，不能回原选区参加选举的，经原居住地的选举委员会认可，可以书面委托投票。选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。1983年全国的流动人口大约有3000万，目前有将近1亿3000万人。流动人口经达到目前这么大的规模，还要求这么多人采取委托投票或者从原籍开证明参加选举，是不是合适，的确需要研究。现在，外出打工多的省份一般主张简化登记手续，让流动人口在工作地和居住地参选。外来人口多的省、市对外地人参加本地选举往往持消极态度，坚持要流动人口从原籍开来证明才予登记，由于手续烦琐和路途遥远，许多打工人员既不开证明，也不委托投票，两地选举都参加不上。从人口计算的实际情况看，有些地方采用三个概念，即户籍人口、常住人口和外来人口（如深圳市采用这种统计方法，有户籍人口132万，非户籍人口336万，还有一些外来非常住人口）。更多地方只用两个概念，即常住人口（户籍人口）和外来人口，产生代表的方法也不尽相同。有的将外来人口单划选区，并单独分配代表名额。有的不单划选区，也不单独分配代表名额。选举法计算代表名额时，是没有将流动人口作为人口基数计算的。针对这些问题的解决办法，目前还看不准，需要进一步探索和研究。