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在刚刚过去的这个“五一”小长假，各个景区游人如织，一些景点的大型游乐设施、索道更是人满为患。在位于北京市东四环的一家主题公园，等待体验以惊险、刺激著称的丛林飞车、天地双雄、水晶神翼等大型游乐项目的年轻人，排起了长龙；在泰山，连接中天门景区和南天门月观峰的客运索道，也在满负荷运行……

“这些游乐设施在给我们游客带来快乐的同时，安全问题也不容忽视。”一位年轻的北京游客告诉记者，几年前发生在深圳的一起游乐项目安全事故让他认识到了这些游乐设施的危险性。他认为，一定要搞好安全工作，防止乐极生悲。其实，在这些大型游乐设施之外，老百姓日常生活中使用的诸如电梯、压力容器等特种设备越来越多，而且威力越来越大，把安全事故消灭在萌芽状态事关百姓生命财产安全。

正是基于此，全国人大常委会加快了特种设备的立法步伐。在4月底召开的十二届全国人大常委会第二次会议上，常委会组成人员再次审议了特种设备安全法草案。在初审的基础上，草案二审稿对安全监管部门的职责、企业安全主体责任、报废设备管理、法律责任等方面作出了调整。

理顺监管体制

与初审时相比，草案二审稿进一步明确了国务院特种设备安全监管部门和有关部门的职责分工，理顺监管体制。草案规定：国家对特种设备的生产、经营、使用，实施分类的、全过程的安全监督管理制度；国务院特种设备安全监督管理部门负责全国特种设备安全的监督管理工作，县级以上地方各级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门对本行政区域内特种设备安全实施监督管理。草案还同时规定：国务院和地方各级人民政府应当加强对特种设备安全工作的领导，督促各有关部门依法履行监督管理职责；县级以上地方人民政府应当将特种设备安全纳入工作目标考核体系；建立协调机制，及时协调、解决特种设备安全监督管理中存在的问题。

在审议中，委员们认为，草案进一步明确了部门职责划分，对做好特种设备安全监管工作有着积极作用。然而，在特种设备越发普及的当前，这样的规定能否最大可能地扼制事故的发生呢？对此，一些委员依然有些担忧。“这里存在一个特种设备安全到底是垂直管理为主还是横向管理为主的问题？两者关系如何处理？”吕薇委员认为，地方政府有监督和救助的责任，但最重要的还是专业监管部门要尽职尽责，到底是地方政府考核监督专业管理部门，还是上级专业管理部门来考核地方政府？这还需要界定垂直领导和横向领导的关系。

“草案对行业协会的责任规定得很实，而且要求行业协会要建立这样的体系、那样的体系，而县级以上地方人民政府负责安全设备的监管部门就写了一些虚的，要宣传教育、普及常识、增强社会公众对特种设备的安全意识。”朱静芝委员认为，这样规定有本末倒置之嫌。他认为，草案就行业协会应负责任的规定应该是县级以上人民政府的责任，应该由政府部门依法落实生产、经营、使用、检验检测的安全责任，应该建立诚信体系等等。

而对于草案中频频出现的“有关部门”，杨邦杰委员提出了疑问。“特种设备目录由国务院特种设备安全监管部门制定。那么，谁是国务院特种设备安全监管部门？同时，草案规定，任何单位和个人有权向特种设备安全监管部门和有关部门举报。特种设备安全监管部门是什么部门？有关部门又是什么部门？向谁举报？”他指出，由于管理特种设备的部门有很多，建议要明确到底由哪些部门监管，方便群众举报。

加强报废管理

“这些年来，随着我国经济的快速发展，工业化程度越高，所使用的特种设备是越来越多，特种设备的报废问题异常尖锐地出现了。”与特种设备打了几十年交道的全国人大代表卜昌森在接受本刊记者采访时深有感触地说，自己多年在煤炭企业工作，所接触的很多事故案例与使用报废的特种设备或者是超过使用年限的特种设备有关。而在公共领域，面对巨大的利益诱惑，这些年来，回收、翻新、出售报废电梯已经成为一条完整的利益链。为此，卜昌森代表大声疾呼，必须斩断操纵报废特种设备再次流入市场的黑手。

对此，特种设备安全法草案进行了重点规范。根据草案的规定，达到报废条件的特种设备，使用者应当依法履行报废义务，采取必要的措施消除该特种设备的使用功能，并办理使用登记证书注销手续。

这样的规定赢得了委员们的肯定。“草案对特种设备的报废作出了强制性的规定，这是很必要的。”与此同时，为了把特种设备强制报废这项攸关性命的工作抓实抓好，谢旭人委员指出，监管部门应该对使用达到报废条件的特种设备的使用者进行报废提示，并指导督促做好报废处理工作。他认为，在实际工作中，经常发现有些单位对达到报废条件的特种设备不及时报废，反而继续使用，结果酿成事故。所以从预防为主、确保安全的角度考虑，应该有这样的强制报废和注销的规定，同时，监管部门加强监督执行。卜昌森代表也认为，对威胁到人民生命财产安全的特种设备，已经达到报废条件或者达到使用年限，应当强制报废。

　　同时，为防止报废的特种设备被不法分子回收利用，他建议，监管部门一定要抓好责任落实，防止安全责任在层层落实中落空。

对于即将过期的特种设备，委员们认为，草案应对此作出针对性的规定。“草案规定，已经报废的特种设备不得再次进行交易，而且要求报废单位要承担功能去除。这非常好，但是，还没有报废尤其是在报废前就处理了的特种设备又该怎么办？现在很多特种设备都是在报废前或者快到报废时重新加工翻新再使用，如氧气瓶、煤气瓶。这个问题，草案并没有规定到。”娰健敏委员建议，将“已经报废”修改为“接近报废或使用寿命达到前不得再回收利用”或规定特种设备应按使用寿命一次性使用。

然而，针对价值几十万、几百万的特种设备，是否应该一刀切，到期后一律强制报废，有的委员并不这样认为。在他们看来，一些质量过硬、到期依旧可以使用的特种设备应该通过正常维修保养进而延长使用寿命。“报废这个问题要慎重，不能说达到使用年限就强制报废。因为现在这些特种设备的价值往往都很高，而且从设计角度、技术角度出发，生产者都留有充分的余量，当然，对达到使用年限必须报废的特种设备要强制报废，但对经过改造、系统部件更换以后，达到安全标准的特种设备可以允许使用者再使用一定的年限。”张云川委员这样认为。来自企业一线的全国人大代表颜宝铃对此深表认同。她说，很多国内制造、组装或者从国外全新进口的特种设备，它们的性能都不一样，考虑到使用者的使用频率和机器的实际保养情况，很多国内制造的机器，使用期限还没达到就已经报废了，而很多从国外进口来的设备，期限已经到了，但是性能还很好。为此，她建议，已经到期的特种设备在通过专业认证公司的安全评估后，可以继续使用。

建立保险制度

2012年11月5日，全国人大常委会法工委在广东就特种设备安全法草案有关问题进行调研时发现，广东省于当年5月，在全国率先启动了电梯安全监管体制改革，在完善一系列制度的同时，建立了电梯事故责任保险制度，形成了以保险公司为主体的电梯事故社会救助系统和监督制约机制。而这也得到了主管部门的赞扬。在3月下旬召开的全国电梯安全监管方式改革现场会上，国家质检总局明确肯定了广东电梯安全监管体制改革的成功经验和做法，未来将在全国推广。

那么，这种制度是否也可以在其他种类的特种设备中进行推广应用呢？在审议特种设备安全法草案时，委员们认为，建立特种设备事故责任保险制度很有必要。“既然是特种设备安全方面的法律，为什么不能像车辆保险那样有强制保险的条款？”周天鸿委员的观点得到了其他委员的支持。“由于特种设备事故往往不可预知，因此，在发生特种设备安全事故后，为保证受害人及时得到赔偿，同时减轻企业风险，可以实行特种设备安全责任保险制度。”王其江委员认为，这并不是为了加重企业的负担，而是希望通过明确责任，减少特种设备事故，提高企业的赔付能力。他说，特种设备安全事故造成人身伤亡或财产损失的，由保险公司在安全责任（强制）保险限额范围内予以赔偿。同时，应明确受害人直接向保险公司索赔的权利。

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列席会议的四川省人大常委会副主任张东升对此也十分赞同。他指出，通过推行特种设备责任强制保险制度，将特种设备在使用过程中因发生意外事故而导致对社会公众造成的人身伤亡或财产损失纳入商业保险的运行轨道中，充分发挥保险分担风险和保障社会的功能，通过社会“ 合力”克服特种设备行业在安全生产过程中的损失，将有利于降低特种设备事故的发生机率，有利于提高管理效率。

完善法律责任

1月28日，国家质检总局公布了这样一组数据：2012年，我国特种设备万台死亡率为0.517，与2011年相比，下降13.11%。另外，去年全国共发生各类特种设备事故228 起，死亡292人，受伤354人，与2011 年相比，事故总起数减少47起，下降17.09 % ；死亡人数减少8人，下降2.67% ；受伤人数增加22人，上升6.63%。而事故的主要原因是责任人特种设备安全意识不强、管理制度不落实和违章作业。

在惨痛的教训面前，必须进一步完善法律责任，加大对违法行为的惩处力度。“草案根据违规性质确定罚款的上下限，例如‘处5万元以上50万元以下’‘2万元以上20万元以下’等。”在侯义斌委员看来，这种笼统的界定方法不够科学，也不尽合理。他认为，因为不同特种设备的价格差异很大，对售价为数百万甚至上千万的特种设备违法生产销售者而言，仅处罚几万或者几十万元，不足以起到法律的震慑作用。为此，他建议，应处以所售特种设备市场价的几倍以上几倍以下的罚款。杨卫委员也这样认为。“特种设备本身的价值、价格差异会很大。可以是一个煤气罐，也可以是一个大型的石化压力容器，后者的价值可能上百万、上千万。若只是处以三万以上三十万以下的罚款，显然对大型报废设备使用者的处罚力度太轻了，即使其上限30 万元也没有什么力度。”他认为，或是处以三万以上三十万以下的罚款，或者处以设备价值两倍的罚款，两者取其高者。

在加大处罚力度的同时，更要确保法律责任得到彻底的落实。“在法律责任这一章，这些处罚的起点到终点是十倍左右，如果没有上位法的规定，这么大的自由裁量权，对执法来讲会存在一定的隐患。如果处罚低了，不足以惩戒，如果处罚到顶点了，就会倾家荡产。有些特种设备总值都可能不到20万。过大的自由裁量空间可能会导致执法过程不公正的问题，同时，也容易使处罚者与被处罚者之间出现无休止的纷争。” 赵德明委员认为，应该设置一些制约性条款，限制过大的自由裁量权，从而避免在执法过程中产生严重的社会后果。（记者 梁国栋）