山东省东营市农技人员在蔬菜大棚里指导农民蕃茄管理技术。摄影/刘智峰

对于中国而言，农业既是安民之本，又是立国之策。但随着城镇化进程步伐的加快，我国面临着一线务农群体与耕地数量双重骤减的压力，加之全球气候异常带来的灾害影响频发，多重不利因素下，捍卫国家粮食安全，应对国际农产品竞争，需要从农业科技创新上找出路。

因此，今年的中央一号文件聚焦科技兴农，指明了我国未来农业科技创新的发展方向。

农业技术推广是连接技术创新研发与农户需求应用的纽带和桥梁。前不久，为落实中央一号文件的具体要求，十一届全国人大常委会第二十六次会议审议了农业技术推广法（以下简称农技推广法）修正案草案，力图从立法层面突破农技推广“最后一公里”的制度壁垒,进一步强化农业科技对国家粮食安全的基础支撑，实现农业持续稳定发展。

4月24日，全国人大农委主任委员王云龙在十一届全国人大常委会第二十六次会议上作关于农业技术推广法修正案草案的说明  摄影/马增科

修法源自现实需求

农技推广法实施近二十年来，科技强农的理念日渐深入人心。2011年我国粮食产量实现“八连增”，单产和总产再创历史新高，单产增加对粮食总产提高的贡献率达到85.8%，科技对农业增长的贡献率达到53.5%。“农业科技成为提高农业综合生产能力，推动粮食和农业发展的主要力量。”2012年4月25日，全国人大农委主任委员王云龙在作修正案草案说明时表示，法律的实施对于促进农业科技成果转化与应用，保障农业农村经济发展发挥了重要作用。

但是，随着农村改革的深化和现代农业发展，农技推广法的部分规定已不能适应新形势下开展农业技术推广工作的需要，实践中出现了一些新情况和新问题。比如，目前我国农技推广主体和职责发生了变化，需要确立国家农技推广机构的公益性定位，对公益性推广和经营性推广进行分类管理；国家农技推广机构的管理运行机制需要规范，以解决基层专业人员流失、人员老化、推广能力不强等问题；农技推广投入不足，农技推广基础设施建设和工作条件落后，县以下的工作经费严重缺乏，需要完善投入保障机制。

另外，“多元化农业技术推广组织逐渐成为农业技术推广的重要力量，需要政策引导和扶持；一些地方农业技术推广队伍中非专业人员占比过高，需要对推广人员的资质要求作出规范；现行农业技术推广法规定的法律责任内容较少，对违法行为的处理刚性不强，需要充实。”王云龙在进行草案说明时谈到了农技推广改革当前普遍面临的困难和问题。

与此同时，全国人大代表们的奔走呼吁也推动着法律修改完善前行的步伐。据了解，十届全国人大以来，全国人大代表有1443人次提出修改农技推广法的议案44件。

“适时修改农业技术推广法，进一步强化农业科技对国家粮食安全的基础支撑，实现农业持续稳定发展，推动农民增收，都具有重要意义。”王云龙说。

尹成杰副主任委员

许智宏委员

高洪委员

为了督促有关部门尽快落实中央关于转变农业发展方式的部署，及时回应民众呼声，最高国家立法机关对工作进行了周密部署，相关工作紧锣密鼓地跟进。2010年8月至9月，由全国人大常委会副委员长乌云其木格、桑国卫亲自带队，全国人大农委主任委员和副主任委员为组长的三个小组对江苏、浙江、重庆、湖北、辽宁、山西六省市进行了执法检查。

同时，考虑到农技推广法需要适应近年来我国农业现实发展的变化，体现中央、国务院的有关政策规定，配合执法检查，全国人大农委会同农业部、财政部等单位还适时启动了对该法的立法评估，提出了修改农技推广法的意见并确定了修改思路。王云龙表示，这些都为修改该法做了比较扎实的前期准备。

2011年农技推广法列入全国人大常委会立法计划后，全国人大农委组织农业部、国家发改委、财政部、人力资源和社会保障部、教育部、科技部、水利部、国家林业局等部门启动了修改工作。在深入调查研究、总结实践经验、广泛听取意见的基础上，形成了农技推广法修正案（草案)，并征求了31个省、自治区、直辖市人民政府和省级人大农委，31个中央部委及科研教学单位的意见。

“农技推广法修正案草案修改得比较好，主要体现在科学性、群众性和实践性三个方面。”曾全程参加这部法律执法检查和立法评估的庄先委员说,法律修改反映出了基层农技人员的建议意见，把很多实践证明行之有效的改革措施上升为了法律规范。

解困之道在于机制改革

长期以来,我国农业发展面临科研与应用严重脱节的问题,分析其中要因，在于农业科研成果缺乏行之有效的推广机制。有统计数据显示,我国每年经过中央和省级政府部门鉴定的农业科研成果有一万项左右,约30%可以推广,但实际转化率只有10％至15%。在水利科技领域,技术成果转化率也低于30%,许多科技成果被“束之高阁”。“因此,建立完善适应市场经济需要的农业技术推广机制,推动农业技术创新主体与需求主体有效对接是当前我国农业科技工作中最迫切、最紧要的任务。”辜胜阻委员表示。

其实，从2004年以来的九年里，我国每年的中央一号文件都对农技推广体制改革和农业科技创新与应用提出明确要求。前不久出台的2012年中央一号文件就明确提出，要强化基层公益性农技推广服务，进一步完善乡镇农业公共服务机构管理体制，加强对农技推广工作的管理和指导。

“但现在来看，中央这些政策、措施和要求在一些地方仍然没有得到全面落实，甚至一些地方的做法不符合中央的政策和要求。”2010年，全国人大常委会委员、全国人大农委副主任委员尹成杰曾参加农技推广法执法检查，他了解到，目前农村基层推广体制和机制不顺的问题在一些地方依然突出，机构的形式仍不规范、不健全，“有的地方一个乡把农技推广、水利、林业、气象合并设置，有的地方在一个区域里合并设置，还有的地方在一个区域里把农业内部的若干项推广技术部门综合设置。”尹成杰说，这种设置往往是一个摊子一两个人，在关键时刻难以保证需要，特别是在人员的配备和经费的保障上，仍然满足不了农技推广应用的需要。

尹成杰认为，农技推广体制和体系问题是我国农业现代化建设“木桶”上的短板，仍然需要进一步解决，尽快完善。

据了解，为适应农技需求多样性和供给主体多元化的特点，调动多元主体从事农技推广的积极性，本次法律修改确立了农技推广的分类管理原则，实行公益性推广和经营性推广分类管理，构建多元化的农技推广体系。“这样修改有利于引导和扶持多元化农业技术推广组织，进一步形成优势互补、互相依托、共同发展的农技推广新格局。”全国人大农委副主任委员房凤友评价称。

在农技推广机构的设置和管理体制方面，修正案草案吸收了实践创新探索的有益经验，结合现实情况，规定根据科学合理、集中力量的原则以及县域农业特色、森林资源、水系和水利设施分布等情况，因地制宜设置县、乡级或区域国家农技推广机构。此外，修正案草案还提出，完善乡级国家农技推广机构管理体制，具体由省、自治区、直辖市人民政府确定。辜胜阻认为，这些修改在强调集中力量和管理的同时也为管理体制机制的适时灵活调整预留了空间。

“法条关于农技推广机构管理体制设定的规定还有待于进一步明确，尤其是对乡镇一级农技推广机构由谁设置和管理方面。”列席常委会会议的全国人大代表王小同认为，从实践来看，各地存在“县管”、“乡管”、“县乡共管”等多种管理模式。管理体制的不统一，导致同一地区、不同行业的推广机构在工作经费、人员待遇和办公条件等方面参差不齐，少数地方还出现了截留、挪用农技推广经费和侵占农技推广机构办公场所、试验示范基地的现象，严重影响了基层农技推广机构的服务能力和工作积极性。为此，他建议对于农技推广机构管理体制，应明确机构设置原则和机构设置的方式。

建立推广资金稳定增长机制

“国家财政扶持资金不到位，缺乏推广经费，‘有钱养人没钱办事’，农技人员也少，有些人员甚至是家属工。”刘锡荣委员指出，经费匮乏是导致农技推广面临“最后一公里”困境的一个重要因素。“县、乡两级科研部门存在缺钱养兵、少钱打仗、办公用房不足、多数设施陈旧破烂、仪器设备短缺、工作条件差等问题。有的乡镇的同志反映，基层农技推广站常常仅凭‘一个本子、一把尺子、一根绳子、一个兽医防疫箱、一张嘴、两条腿’来搞推广工作。”高洪委员赞同刘锡荣的说法，同时表示应当从立法上扭转这样的局面。

为此，本次修正案草案明确规定，国家逐步提高对农业技术推广的投入。各级人民政府在财政预算内应当保障用于农业技术推广的资金，并按规定使该资金逐年增长。同时提出保障基层农技推广工作经费由各级政府共同承担。

正是由于目前农技推广的政府财政投入缺乏明确刚性的目标规定,一定程度上造成农技推广的财政资金投入不足、保障能力不强。辜胜阻认为，这次法律修改在物质技术保障和法律责任方面,提出了各级政府在农技推广上的责任,其中，规定加大对农业技术推广的财政投入,强化农技推广工作的保障措施，是立法中的一个亮点。

“这次就保障农技推广工作做了专章规定，有关措施也比较全面。”邹萍委员对这次修改表示认可，但她同时提出，一些规定还是缺乏具体、明确的标准，“比如第二十六条要求各级人民政府在财政预算内用于农技推广的经费要‘逐年增长’，并‘通过财政拨款以及从农业发展基金中提取一定比例的资金的渠道，筹集农业技术推广专项资金’。”她强调，法律应明确增长的幅度、专项资金的额度、农业发展基金提取比例等具体量化的指标，“否则实践当中这类条款易形同虚设，难以落实到实处。”

许智宏委员也认为草案中有关经费保障的条文还是规定得较虚。“经费没有稳定保证，人员就不稳定，这实际上不仅影响了基层农技推广体系作用的发挥，也是影响农林院校很多毕业生是否愿意从事农业、农业科技和农技推广的一个重要原因。”许智宏希望法律修改后，有关部门出台一些确保农技推广系统经费的硬性规定。

金硕仁委员建议将草案规定的“县、乡级国家农业技术推广机构的工作经费根据当地服务规模和绩效确定，由各级财政共同承担”修改为“县、乡级国家农业技术推广机构的工作经费应纳入县级财政预算，并根据县、乡级国家农业技术推广机构当地服务规模和绩效情况，由省、市和地区财政定额补助”。对于这样修改的理由，他解释说，目前我国普遍实行乡财县管，所以乡镇国家农技推广机构的工作经费必须由县级财政承担，其他所需经费视绩效和工作开展情况，由上级财政实行补助的政策是合理的。（记者/张维炜）

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用完善的法律制度对农技推广提供保障是许多国家的普遍做法。例如，美国的《史密斯—利维法》明确规定了以联邦和地方（州、县）合作建立农业技术推广体系的原则。日本的《农业改良促进法》明确规定，农业技术推广普及是国家和地方（都道府县）的共同事业，中央政府以“协同农业普及事业交付金”的形式提供推广经费。日本为了稳定农业技术推广队伍，提高推广人员的素质，实行严格的资格考试制度，只有取得一定资格的人员才能允许从事推广工作，并以法律的形式固定下来。韩国则以法律的形式对推广机构的编制作了规定，经费的使用接受国会的监督。

（选摘自《学习时报》《国外农业技术推广多元化启示》一文）