民事诉讼法修正案草案首次引入公益诉讼专家建议

　　□聚焦民诉法修改

　　记者李吉斌

　　随着科技与经济的迅速发展,人们的生产、生活日益社会化,公害问题也日益凸显出来,为了维护国家、社会公共利益,公益诉讼越来越受到重视。无论是理论界还是实务界都对这一制度进行了探讨和尝试。

　　1997年,改革开放以来我国第一起由检察机关以原告身份代表国家利益提起诉讼的案件得到了法院判决的支持。河南省方城县人民检察院作为原告,向方城县人民法院递交了民事起诉状,要求确认一份以明显低于市场价格进行国有资产交易的买卖协议无效。

　　2009年11月,云南省昆明市环保局作为原告提起公益诉讼,昆明市人民检察院同时出具支持起诉意见书对原告的诉讼予以支持,昆明市中级人民法院受理了案件并最终支持原告的诉讼请求。

　　2010年底,中华环保联合会和贵阳公众环境教育中心作为原告也提起了公益诉讼并最终胜诉。

　　提交十一届全国人大常委会第二十三次会议审议的民事诉讼法修正案草案规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。公益诉讼制度有望写入我国的民事诉讼法当中。

　　公益诉讼是一大亮点

　　“公益诉讼是此次民事诉讼法修改的一大亮点。”中国政法大学诉讼法学研究院民事诉讼法学研究所主任、博士生导师肖建华教授在接受《法制日报》记者采访时说。

　　肖建华分析,在国家利益和社会公共利益受到损害时,需要有法定的机关或团体提起诉讼。如果法律没有特别授予有关机关和团体提起公益诉讼的权利,将会导致诉权主体的缺位。所以草案赋予有关机关和社会团体对消费者权益和环境污染等案件的诉权资格,不仅增设并完善了我国的当事人制度,而且建立了国家利益和社会利益的司法保障机制。

　　“设立公益诉讼程序,总的来说能更好地保护公共利益。在现实中,环境污染和食品安全事故不断发生,公益诉讼制度能有效制止公益侵害,保护公益损害的受害人并防止损害扩散。”北京大学法学院党委书记、副院长、博士生导师潘剑锋教授认为,公益诉讼能够有效发挥社会监督作用,对于维护社会的公正、公平及合法运行具有不可替代的作用。

　　应规范国家机关起诉

　　提起公益诉讼的主体历来是讨论比较多的话题。草案规定,可提起公益诉讼的主体是“有关机关”和“社会团体”,如果“有关机关”是行使国家行政管理权的机关,那么该如何处理其行政管理权和民事主体身份的关系呢?

　　潘剑锋说:“草案公布后,这一问题引起了广泛的讨论,我认为大家担心这个问题是正常的。”国家机关既作为管理部门,又可作为提起公益诉讼的民事主体,合适不合适?潘剑锋认为,如果草案通过,在相关国家机关的内部进行适当的分工是一种解决办法；草案规定的是有关机关、社会团体可以向法院提起诉讼,但更多的应由相关的社会团体来提起诉讼,比如工会,消费者协会。

　　肖建华认为,检察机关是代表国家和社会公共利益提起公益诉讼最适当的主体。

　　肖建华分析,国家行政机关提起公益诉讼,往往需要法律明确规定。在现行法律中,只有海洋环境保护法规定,行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。因为海洋局与损害的发生往往没有利害关系,其作为起诉人是合适的；但有许多国家机关作为起诉主体,其行政管理权和民事主体的请求权会发生混同。

　　法律条款应进行细化

　　“我认为公益诉讼程序在草案中的规定过于原则。”潘剑锋说,什么是公共利益,何为众多消费者,有些情况比较好判断,而有些则处于边缘地带,应当在规定中进一步明确。

　　潘剑锋认为,草案对公益诉讼程序之所以规定得如此原则、概括,是因为我国过去没有这样的制度,实践中缺少经验,很难规定具体。

　　“但社会实践中又确实需要这一制度,如果没有具体规定,就会导致这一制度在执行过程中让人们无所适从。”潘剑锋建议,即使有争议,草案也应当认真研究当前所能够考虑到的问题,采纳相对合理的建议,进一步细化,包括起诉、受理、审理上具有哪些特点,公益诉讼在哪些方面区别于非公益诉讼。“这些都是应当考虑的,而不应放任不管。”潘剑峰说。

　　“草案规定了提起公益诉讼的主体是有关机关和社会团体。何为‘有关机关’?草案应当明确其范围。”肖建华认为,“有关机关”应包括检察机关和行政机关,主要应当是检察机关。同时,立法应当把“公共利益”界定为国家利益和社会公共利益。

　　“机关或团体提起公益诉讼,如果涉及多数人的利益,应当限于请求被告作为或不作为,不应包括损害赔偿请求。如果不作此限制,赔偿金的分配将会产生新的问题。”肖建华补充说。