10月24日，首次提交全国人大常委会民事诉讼法修正案草案正式揭开面纱。继2007年对部分规定作修改后，这是民诉法实施20年来首次进行较大规模的修改。

“随着经济社会快速发展，民事案件数量不断增多，新的案件类型不断出现，民事诉讼法的规定在某些方面已经不能完全适应人民群众的司法需求，有必要进一步予以完善。”全国人大常委会法制工作委员会副主任王胜明对草案作说明时表示。

法律监督难、举证难、公益诉讼难……长期以来，民事诉讼领域出现的一些新问题亟待通过修法来解决，而此次民诉法的修改便瞄准了这些难点。

“需要从两个方面来看民诉法的修改，一方面从客观上来讲，经济社会的发展要求民诉法修改和完善，但另一方面单靠立法、修法是不能解决所有问题的，需要一个长期的过程。这次修改虽然呼应了社会关注的热点难点问题，但也可能无法完全满足公众的期待，这是符合立法规律的，需要理想看待。”北京大学法学院副院长潘剑锋表示。

法律监督难——新增检察建议可随时监督

在如今这样一个“诉讼爆炸”的年代，如何保证审判公正，让检察机关对民事诉讼进行必要的法律监督，一直是社会各界的呼声，也是一个难点。

根据现行的民诉法，检察机关只能对法院生效的裁判做事后的监督，也就是通过抗诉引起再审的方式进行监督。

“这种监督在实践当中一方面是有必要的，同时也是不充分的，不能满足百姓对民事诉讼活有效监督、有力监督的希望。因此，此次民诉法修改拟增加规定，人民检察院有权以检察建议的方式对民事诉讼法实行法律监督，是一个很大的变化。”中国人民大学法学院教授汤维建表示。

检察建议是一种新型的监督方式，意味着人民检察院可以对人民法院审判活动的全过程进行监督。只要检察院认为法院的审判活动有违法的情节和现象，检察院都可以向法院提出检察建议，要求法院纠正错误；或者要求法院采取合法的审判行为。这就是一种对诉讼过程的监督。这表明民事诉讼法的修改将确认检察机关对民事诉讼活动的诉中监督，也就是诉讼过程中的监督。

“这就意味着检察机关对民事诉讼活动的监督将大大加强，覆盖了诉前监督、诉中监督、诉后监督和执行监督四大领域。同时，不仅对法院的审判活动进行监督，还可以对调解活动进行监督，以及对诉讼参与人的诉讼活动进行监督，监督的范围更加地广泛，这是此次民诉法修改最大的亮点。”汤维建认为。

举证难——通过开收据、罚拖延予以缓解

俗话说，打官司就是打证据，老百姓提交的证据决定着自己官司的输赢。但在司法实践中，有时会出现当事人向法院提交证据后证据遗失等情形，导致当事人在诉讼中非常被动。对此，草案专门规定：人民法院收到当事人提交的证据材料，应当出具收据，写明证据名称、页数、份数以及收到时间，并由经办人员签名或者盖章。

“这样的作法，已经在大兴法院日常工作中稳步开展相当长时间。这样出具证据收据，可以很好地约束法官，以免由于法官的粗心大意遗失证据之后，给老百姓造成不利的后果。”北京大兴区法院法官张冠楠说。

北京盈科律师事务所合伙人王军也表示，明确这一规定的意义在于让法院及当事人对于证据材料的双方共同确认，确保在未来的诉讼过程中不会对所提交的证据内容产生争议。同时，监督法院经办人员更严谨地处理当事人所提交证据的留存、移交、备查。

在提高当事人的证据意识方面，草案还特别针对有的当事人拖延诉讼、不及时提供证据的情况，增加规定：当事人对自己提出的主张应当及时提供证据。未及时提供证据的，人民法院应当责令其说明理由。理由不成立的，人民法院根据不同情形予以训诫、罚款、赔偿拖延诉讼造成的损失、不予采纳该证据。

“这是一个很重要的条款，从‘随时提供’改为‘及时提供’，这是对2001年最高法院出台的证据规定的规范和总结。如果没有及时提供，当事人有说明的义务，或者说明理由不充分的，将会受到制裁。不予采纳该证据是最重的制裁，因为不予采纳往往意味着，即便有证据也可能败诉。”清华大学法学院教授王亚新说。

王亚新认为，这是实践中最大程度缓解程序正义与实体正义的冲突，是一大亮点。“这不仅是社会公众都关注的问题，还牵涉到当事人的诚实信用。”

公益诉讼难——明确机关团体可起诉

近年来，诸如三鹿奶粉事件、康菲溢油事件等食品安全和环境污染事故不断发生，社会各界急切呼吁通过公益诉讼来维护公众及相关人群的合法权益。一些全国人大代表和有关方面也多次提出在民诉法中增加公益诉讼制度。

对此，此次民诉法修改作出了回应，草案专门增加规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。

“根据现行民诉法，没有规定公益诉讼的制度，导致很多涉及公共利益的案件，无人进行诉讼的情况比较普遍。而且提起诉讼的，法院也不予受理，导致公共利益的保护不力，民事诉讼在公共利益保护方面不能到位。有鉴于司法实践的需要，以及对公共利益保护的迫切性和重要性，此次民诉法修改对公益诉讼制度作出相应规定是非常有必要的。”汤维建指出。

北京师范大学法学院教授刘荣军强调，打开公益诉讼这扇大门问题可能不大，不过是否能发挥作用关键还得看开得大还是小。“印度的公益诉讼就很兴盛，但由于设定得非常宽泛，整个制度形同虚设。我们要吸取这样的教训。”

对于个人能否作为诉讼主体，王军认为，草案虽未提及但应当增加“个人”，因为包括环境、健康、教育等权益在内的公益性权利属于公民的基本权益。

不过，汤维建表达了不同的看法。他说，此次草案没有赋予公民个人提起公益诉讼的资格，主要基于两个方面的考虑：一是公民个人可能会滥用公益授权，从而容易导致引发公益诉讼的泛滥；二是如果公民确实是因为环境污染等原因受到损害，他们可以作为直接利害关系人，根据现行民诉法的108条的规定向法院提起民事诉讼，以达到他们的目的，同时也可以达到保护公共利益的目的。

恶意诉讼泛滥——情节严重者将究刑责

恶意诉讼是什么？汤维建举例说明：比如原告为了在离婚的过程中获得更多的财产分配与朋友恶意串通好，让朋友起诉他欠款100万，最后得到一个判决书和调解书，成为夫妻的共同债务，让妻子承担本来没有的债务，使得妻子分得的财产更少，从而在财产分割中获利。

“这就是恶意诉讼，在现行的民诉法中对此没有明确的规定，这次修改就是把恶意诉讼、恶意调解的概念正式写入到法律中，加大对此类情形的处罚力度。”汤维建说。

草案规定：当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式逃避债务、侵占他人财产的；或通过诉讼、仲裁等方式逃避法律文书确定的义务的，可以罚款、拘留、刑事处罚。

近年来，恶意诉讼有愈演愈烈之势。中国政法大学教授宋朝武指出，恶意诉讼这种行为是通过民事诉讼的合法程序谋取不当利益。恶意诉讼既浪费了司法资源，也严重干扰了民事诉讼程序，并损害了司法的权威。

“按照现行法律，恶意串通不构成犯罪，只能罚款拘留，按妨碍诉讼走。但是，恶意串通这一现象在我国东部地区相当普遍。罚款拘留不足以遏制这种形势，给司法秩序造成很大冲击。按照草案的规定，以后就可以通过刑事处罚来进行遏制。”来自基层的检察官许俊永表示。

执行难——增加立即执行并加大惩处力度

在费心费力地打赢官司后，却因为遭遇“老赖”而无法执行，赢了也跟没赢差不多。这是很多当事人的苦恼，也是法院执行的无奈。为进一步解决执行难的问题，草案根据实践中存在的问题，作出了补充修改，增加了立即执行制度，即执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当向被执行人发出执行通知，并可以立即采取强制执行措施。与此同时，草案还加大了对拒不执行的惩处力度，将对个人的罚金从1万元以下提高到10万元以下；对单位的罚金上限由30万元提高到100万元。

“执行难是个老问题，原因很复杂，有法律自身的原因，也有制度层面的原因。此次修改从一定意义上来说，可以部分缓解‘老赖’问题，但完全靠立法来解决是不现实也是不可能的。这同时需要老百姓守法意识、诚信意识的提高。”潘剑锋表示。

不过，潘剑锋也同时透露，随着民诉法的修改，有关部门和立法机构将通过推动强制执行法的单独立法，从而进一步解决执行难这个老难题。

送达难——电子送达被明确

近年来，随着流动人口的增多，以及百姓生活方式的改变，法院诉讼文书的送达难问题日益突出。如据重庆市渝中区法院统计，2006年至2010年，其审理的金融借款合同纠纷案件中，法律文书首次送达失败率高达82%。究其原因，一方面被告地址变更后没有及时告知有关单位，另一方面也存在被告缺乏诚信，故意躲避送达等现象。

“送达制度方面的变化体现在两个方面：一是采纳、吸收了一些现代化的电子送达手段，如传真、电子邮件的送达；二是扩大了受送达人的范围，规定接收送达人可以是本人，也可以是与他同住的成年人，也可以是单位的负责人或负责收件的收发室的人，从而解决实践中普遍存在的送达难问题。”汤维建介绍说。

针对拒绝接收的情况，此次民诉法修正案草案还增加规定：受送达人或者他的同住成年家属决绝接受诉讼文书的，可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采取拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。

“这就意味着故意躲着不接收的人将无法得逞，也省去了法院工作人员把精力浪费在一遍又一遍的送达文书上。”潘剑锋说。

(光明日报记者 殷 泓 王逸吟 光明日报通讯员 路倩雯 光明日报北京10月24日电)