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加快制定旅游法,推进旅游业健康发展

——访全国人大财经委副主任委员、旅游法草案起草组副组长尹中卿

中国人大网 www.npc.gov.cn日期: 2013-01-30浏览字号: 打印本页 关闭窗口

2012年岁末,十一届全国人大常委会第三十次会议对旅游法草案进行了第二次审议。草案二审稿充分吸收了初审中常委会组成人员的意见以及社会各方面的建议,进一步完善了公益性文化场馆开放、旅游资源保护、游客合法权益维护等方面的内容。在审议中,常委会组成人员普遍认为,在短短4个多月时间里,全国人大法律委和常委会法工委做了大量工作,草案二审稿已经比较成熟,建议进一步予以完善,尽快颁布实施。

作为一部社会关注度高、涉及面广的立法项目,旅游法草案有效地协调了各方面的关系,较好地回应了社会期待和民众呼声。日前,本刊记者专访了全国人大财经委副主任委员、旅游法草案起草组副组长尹中卿。

超脱的立法模式

旅游法是改革开放初期启动的一个立法项目。“1982年国家旅游局曾着手起草旅游法。1988年七届全国人大常委会将旅游法列入立法规划,1991年国务院有关部门起草出旅游法草案。由于当时立法条件还不成熟,各个方面对旅游立法涉及的一些重要问题难以达成一致,草案未能提请全国人大常委会审议。”回忆起这段历史,尹中卿说,在那之后,自八届全国人大以来,社会上要求制定旅游法的呼声进一步提高,全国人大代表多次提出议案和建议,要求尽快制定旅游法。

转机出现在2008年之后。在来势汹涌的国际金融危机冲击面前,我国经济增长方式的脆弱和局限立即暴露出来了。“长期主要依靠投资拉动和出口带动来发展经济的方式难以为继了。旅游业作为现代服务业的龙头,涉及范围广,消耗资源少,带动系数大,创造就业多、综合效益好。发展旅游业成为转变经济发展方式、调整经济结构、实现科学发展的必由之路。”尹中卿介绍,近几年来全国上下都高度关注旅游业的发展。全国人大常委会先后听取并审议了国务院“关于加快发展服务业工作情况的报告”、“关于旅游业发展工作情况的报告”,国务院发布了“关于加快发展旅游业的意见”,27个省(区、市)把旅游业确定为支柱产业或主导产业。

与此呼应的是,这些年我国旅游业从小到大,由弱变强,国内旅游市场规模已经居全球第一位,接待入境旅游和公民出境旅游居全球第三位,实现了历史性跨越发展。“现在老百姓都富裕起来了,旅游意愿和能力明显增强,出游人数越来越多。”尹中卿说,旅游业大发展,也体现在法制建设上。近年来,国务院先后制定了“旅行社条例”、“导游人员管理条例”、“中国公民出国旅游管理办法”等3个行政法规,有关部门制定了30多件旅游行政规章,全国31个省(区、市)人大常委会也制定了旅游条例或旅游管理条例,这些都为制定旅游法奠定了基础。

尹中卿将这两个条件比作“天时”和“地利”。尽管如此,如果没有“人和”,旅游立法依然不能跃出纸面。在他看来,这个“人和”便是理性的、超脱的立法模式。“这些年来,我们在部门起草法律还是人大牵头起草法律上,还有争论。实践证明,国务院部门起草法律有优势,但也容易将部门利益法制化。又有多少部门愿意主动推进限制、约束、规范自己职权运行的法律草案的制定呢?”尹中卿认为,这是目前一些经济社会发展急需、立法条件成熟但法律却迟迟难以出台的一个重要原因,也使得许多提请审议的法律草案或多或少带有部门色彩,过多强调对行政相对人管理,对公民和企业权利保障不够充分。

在尹中卿看来,克服这个弊端的有效方式便是全国人大专门委员会和常委会工作委员会牵头组织起草法律草案。人大比较宏观、比较超脱、比较中立、比较公允,容易摆脱部门利益和短期考虑羁绊。在保障与管理方面,人大也往往更强调保障公民和企业的合法权利。”

旅游产业链条长,关联110多个行业,涉及国务院20多个部委,仅靠国家旅游局这个副部级单位协调旅游立法可是比登天还难。面对如此纷繁复杂的局面,十一届全国人大财经委成立后,对旅游立法问题开展多次调研。2009年12月,全国人大财经委牵头组织国家发改委、国务院法制办、国家旅游局等23个部门和有关专家成立旅游法起草组,由石秀诗主任委员担任起草组组长,尹中卿副主任委员担任起草组副组长。

“在这样的立法模式下,经过两年多时间努力,起草组先后到十多个省(区、市)开展调研,数易其稿,形成了比较成熟、比较完善的法律草案。”尹中卿介绍,起草组成员单位先后举行过五次全体会议,主要任务就是协调国务院各部门的分歧和争论。“全国人大财经委作为牵头单位,我们并没有倾向于哪一个部门,而是站在宏观、超脱、中立的位置上,公允地协调各个方面、各个部门的分歧和争论,在矛盾焦点处砍一刀,坚决纠正权利部门化,竭力避免部门利益法制化。同时,我们又要善于依托部门力量,促成法律草案尽量完善、尽早问世。”尹中卿认为,此次由全国人大财经委牵头组织起草旅游法草案的立法模式值得总结借鉴。

坚持综合立法

在旅游法草案征求意见时,一些旅行社纷纷诉苦。他们认为“对旅行社的经营行为规定过细,监管过严,法律责任过重”。而在草案起草之初,更有到底是制定旅游法还是旅游业法、旅游业管理法、旅游业促进法的争论。

面对争论和异议,尹中卿始终保持着清醒的认识并坚守着自己的判断。“在旅游法起草调研过程中,我们认识到,旅游包括吃(餐饮)、住(住宿)、行(交通)、游(观光)、购(购物)、娱(娱乐)等六大要素,很难针对不同类型的旅游活动分别立法,只能采取综合立法模式。”尹中卿说,目前,许多行业和领域已经有了法律或者行政法规,旅游法属于迟到立法,草案只能分别对旅游者、旅游促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监管、旅游纠纷处理等内容作出规定,涵盖了行政法、经济法、民法的内容,而对其他一些涉及旅游的内容则只宜原则规定,或者与现行法律法规进行必要衔接。

在坚持综合立法的同时,草案特别突出保障旅游者合法权益。尹中卿说,“制定旅游法的目的是什么,首先就是为了保护旅游者的权利。我们这部法律不是旅游业法,也不是旅游管理法,而是旅游法,这就要以保护旅游者的权利为中心。这符合老百姓的利益,因为每个人都是旅游者。”在尹中卿看来,“以保护旅游者的合法权益为主线,同时平衡旅游者与旅游经营者和旅游从业人员之间的权利、义务和责任。这才是旅游法的灵魂。”

在这样的坚持下,旅游法草案在“总则”之后单设“旅游者”一章,专门规定旅游者的权利和义务。在外界看来,在保护旅游者合法权益的前提下,平衡旅游者与旅游经营者和旅游从业人员,以及政府机构、旅游执法人员之间的权利、义务和责任,可谓是旅游法草案的一大亮点。

规范和促进旅游业持续健康发展

近年来,在各地蜂拥而上的旅游开发浪潮中,无序开发、野蛮开发、低层次开发屡见不鲜。对此,尹中卿直言不讳地指出,这是当前旅游业发展中存在的突出问题,既破坏了资源生态环境,又损害了旅游业的长远发展。旅游立法不能视而不见。

“开发利用资源有一个长期与短期的关系,也有整体与局部的关系。如果一下子把资源挥霍了,今后还靠什么?如果一个地方把资源破坏了,其他地方还发展什么?”尹中卿认为,“发展旅游要处理好社会效益、经济效益和生态环境效益三者之间的关系,既要保护好得天独厚的风景名胜资源,也要保护好优秀特色的历史文化资源,更要保护好不可再生的生态环境资源。只有在保护的前提下开发利用,才能实现可持续发展。”

为此,尹中卿指出,草案在总则、旅游促进等章中,都有保护资源的规定。比如,草案进一步明确了旅游发展规划编制的主体、内容,以及旅游规划与相关规划的衔接,把对自然、文化遗产等重要旅游资源的保护放在突出位置,注重发挥规划对资源整合利用的统筹作用。明确要求各级人民政府应当在产业政策和资金方面加大对旅游业的支持,对当地经济社会发展和产业结构调整有重大影响的旅游重点项目建设给以优先安排,鼓励和支持旅游职业教育和培训,加强旅游宣传和信息服务,引导各类市场主体在有效保护的前提下依法合理利用旅游资源,实现社会效益、经济效益和生态环境效益有机统一,促进旅游业快速持续健康发展。”

在强调可持续发展的同时,尹中卿指出,草案还着力避免地方政府圈占资源、贱卖资源,特别强调资源的公共性。“草案二次审议稿强调,公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等,除依法需要保护的重点文物单位和珍贵文物收藏单位外,应当逐步免费开放。”尹中卿说,属于全民的资源要逐步免门票,实现公益目的。“从长远来看,要更多地强调旅游产品和服务作为精神文化产品、公共服务产品的属性,减少产业色彩,抑制GDP冲动,体现旅游为公众休闲服务、实现人的全面发展的本色。”尹中卿这样认为。

保护的目的是促进旅游业持续健康发展。在尹中卿眼中,旅游法既是保障法,也是规范法,更是促进法。“它要保护旅游者、旅游经营者、旅游从业人员的权利,也要规范旅游者、旅游经营者、旅游从业人员、政府机构、旅游执法人员的行为,更要促进旅游业的持续健康发展。”(本刊记者/梁国栋)

  来源: 《中国人大》杂志 2013年第1期
责任编辑: 张学文
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