2009年6月26日下午，十一届全国人大常委会第九次会议分组审议《中华人民共和国海岛保护法（草案）》，发言摘登如下：

    黄智权委员说，第一，赞成本法的立法宗旨，即“为了保护海岛生态系统，合理开发海岛自然资源，维护海岛及其周边海域生态平衡，促进经济社会的可持续发展，制定本法”。这四句话作为立法宗旨，对于海岛的开发管理建设讲得非常明确。第二，赞成本法提出的“保护原则”，就是“科学规划、保护优先、合理开发、永续利用”16个字，讲得非常明确。

    刘新成委员说，感觉这部法律关键是要解决两个归属问题。一是权利归属，就是海岛究竟是国有、集体所有还是个人所有，这一点要明确。二是管理归属问题。现在看到海岛所发生的问题，包括没有海岛开发规划，过度开发，使海岛数量减少，甚至灭失，资源流失等，都属于管理归属不清带来的问题。从职能归属来看，也涉及到究竟国土资源部还是国家海洋局具体来管理和负责任的问题。这两个归属在法律中如果不明确，恐怕贯彻执行起来也会有障碍。

    李祖沛委员说，第3条，保护优先，是不是改为“保护为主”比较好？保护和开发的关系，似乎不仅仅是先保护，后开发的先后顺序关系。看来应该定位为主次关系，在开发过程中，也要体现保护为主。第6条，对主管部门的职责，这里有很长的三款，总的感觉有负责，有全面负责，还有具体负责等等，建议将这些主管部门和地方政府的职责权限划分得更清晰、更明确一些。

    林强委员说，第2条第4款规定，海岛的生态保护分为两部分，一部分是有居民海岛，一部分是无居民海岛，有居民海岛保护除了海岛以外还包括周边海域生态系统保护。无居民海岛保护是指全岛自然资源和生态系统的保护。无居民海岛的周边海域生态系统的保护工作也是非常重要的。因此，建议像第3款一样，即海岛生态保护，就不要分有居民海岛和无居民海岛了。第6条第3款，这里面有几个问题需要斟酌。“沿海省、自治区、直辖市人民政府”和“国家海洋行政主管部门的派出机构”，一个是政府，一个是海洋行政主管部门的派出机构，“负责无居民海岛保护和利用工作”，我认为这里有一个双重负责，两个主体应改为一个主体，责任会更加明确，建议改为“沿海省、自治区、直辖市人民政府海洋行政主管部门，具体负责所辖区域内无居民海岛保护和利用工作”。第6条第3款后面一句话，“沿海县级以上地方人民政府对可利用无居民海岛保护和利用规划实施监督管理”，如果县级以上包括县级，那么，县级人民政府可以对省级人民政府的海洋行政主管部门对海岛利用和保护的实施情况进行监督与管理。作为下级，对上面的部门实施监督管理的难度很大，县级地方人民政府对省级的海洋行政主管部门对海岛的保护与利用的规划进行监督管理，怎么进行？这将会遇到很大的困难。因此我认为，写法上仍然值得推敲。“可利用无居民海岛保护和利用规划”，这里的“可利用”3字可以不要。因为无居民海岛的保护和利用就是可利用，所以建议删除“可利用”3个字，即改为对无居民海岛的保护和利用规划。海岛分为无居民海岛和有居民海岛两种，而无居民海岛又分为可利用无居民海岛，相对应的是利用的无居民海岛，法条中没有界定究竟什么是可利用的无居民海岛，建议考虑。

    范徐丽泰委员说，草案第1条规定，在“合理开发海岛自然资源”的基础上增加两个字，改为：“合理开发、利用海岛自然资源”，因为后面的条文都是怎么样永久合理利用这些自然资源的规定。

    刘振伟委员说，对无居民海岛保护和利用的管理体制问题，还需要再作研究。是以地方管理为主，还是以国家有关主管部门管理为主，目前规定的不明确，两个管理主体的职责也未作界定。如果利用无居民海岛，在规划实施方面，管理主体又成为三个，职责也未界定。对此，应该界定清楚，防止管理漏洞或多头管理。

    乔晓阳委员说，草案第4条，无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。从法律的角度来看，这个表述是一种物权意义上的表述，是物权法中关于国家所有权的表述，而在物权法中，没有把海岛列为国家所有权的客体，汪光焘同志在说明无居民海岛的权属问题时讲到，我国宪法第9条规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草地、荒地、滩涂除外”，无居民海岛作为特殊自然资源，属于宪法规定归国家所有的自然资源，依据宪法，无居民海岛的权属由国家所有。这里有两个概念，如果说无居民海岛属于国家所有是从主权意义上讲的，那是没有问题的，我们对无居民海岛享有主权，但是第4条的表述却是从物权的角度讲的，和物权法有不一致的问题。物权法上国家所有权的客体，是指岛上的土地、矿藏、森林、草原等，单从一个海岛讲，没有列入《物权法》，建议就这个问题和法工委起草物权法的同志们再认真地推敲一下，不要出现法律之间的不一致。

    陈佳贵委员说，草案第4条规定“无居民海岛属于国家所有”，如果这样规定的话，会导致“有居民海岛”属于谁所有的问题？容易产生歧义。另外，刚才有委员提出，包括现行的草案也好，解释也好，都是从物权角度讲的，讲的是土地等自然资源，因为在我国无论哪里的自然资源，除归集体的外，都归国家所有。因为无居民居住的海岛没有人住，那些自然资源就是属于国家所有，所以以写明无居民海岛的自然资源归国家所有，这个问题就迎刃而解了。

    姜吉初（全国人大外事委员会委员）说，关于执法主体。这部法律的执法主体应该是国务院和各级人民政府。但在草案内容的表述上，有的时候讲的是政府，有的时候指的是海洋主管部门，我认为海岛的生态保护是一个比较复杂的系统工程，靠政府某一个部门去管，实际上管不了，也管不好，所以建议这部法的执法主体明确规定为各级政府。