一、调研的对象

　　本调研主要有三部分：1、美国的地震相关立法，除国家立法外还对加州的地震保险和税收等进行了文献调研；2、日本的地震保险；3、韩国的新村运动。

　　二、美国的情况

　　（一）美国两部主要的防震减灾法律。

　　1．1977年制定的“地震减灾法案”（Earthquake Hazards Reduction Act of 1977），因为其主要内容是“国家地震减灾规划”，在2004年修订后又称为“国家地震减灾规划重新授权法”(National Earthquake Hazards Reduction Program Reauthorization Act)。

　　该法主要包括立法依据、目的、术语定义、地震减灾规划、相关研究和政策报告、组织机构、标准、接受捐赠、联邦政府以外经费来源、震后调查、预算拨款、地震科学研究、地震工程模拟网络。但其中心是围绕国家地震减灾规划的。

　　美国地震减灾规划的目标是：（A）发展有效的地震减灾措施；（B）通过资金、合同、技术协助，建立相关标准规范，提供地震危险性信息，促进地震减灾措施从联邦政府到私人的应用；（C）提高地震对社区、建筑、生命线等的影响的科学认识以及人们对相关工程、自然科学、社会、经济以及决策等科学研究的认识；（D）发展和运维用于地震研究的监测网络系统和小约翰·布朗(George Brown Jr.) 地震工程模拟网络。

　　该法也从地震减灾规划涉及的组织机构、各部门的工作任务等做了具体的规定，所需求的经费从1978年以来一直到2009年都有具体指标。

　　该法对震害防御、地震监测、地震科研（包括震后科学考察）都系统地做了法律要求，并且都有具体内容和操作的细节。

　　2．1974年制定的“罗伯特·T·斯塔夫德灾害救援和应急协助法”（Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act）。这是一部综合的灾害救援和应急管理法律，其涉及的不仅有自然灾害而且有人为灾害如恐怖主义活动。

　　这部法律的执行主体是总统和联邦紧急事务管理局（FEMA），但同时对地方和相关实体的职责和作用也有规定，它是一部操作性强，涉及全面的灾害救援及应急法律指南，同时也对部门和组织间协调配合做出了详尽的规定。此法的最后一次修订是2007年受恐怖主义和“卡特里娜”飓风的影响所做的修订。

　　可以说，该法是美国很重要的一部联邦法律，它不仅体现美国防灾应急的思路是综合减灾，统一管理，而且就地震应急管理而言，能纳入这样一部重要的法律，有利于集中资源快速高效进行应急管理。

　　（二）美国的地震保险。

　　美国地震保险推行最早，目前公共推进力度最大，制度也相对完善的当属加州。1906年旧金山大地震以后，加州的保险公司就开始地震保险的尝试。但是1994年的南加州北岭地震造成保险业125亿美元的赔偿损失，许多保险公司濒临破产。事后，保险公司要么不再提供地震保险，要么大大提高了保费。在这种情况下，1996年加州成立了由私人投资，政府经营的加州地震局（California Earthquake Authority—CEA）以提供较低保费的地震保险。2007年加州地震保险业的三分之二的市场（大约77.5万份保单）由加盟CEA的保险公司占有。

　　CEA的保费计算同时考虑所在地震危险区、房屋结构和建筑年代、保险内容（除住房地震保险以外是否包含财产、震后临时徙居费用）以及地震损失赔偿的下限。地震危险区主要根据加州地质调查局编制的地震区划图。地震损失赔偿的比例下限是指仅当建筑遭受的经济损失超过该损失比例时，保险公司才对超出部分进行赔偿。CEA的赔偿下限通常是15％，但是也提供保费更高的10％赔偿下限保单。如果建筑物是经过抗震加固的，可以享受5％的保费优惠。一栋典型的加州多层木结构民居根据年代和地域差别，每1000美元房产价值的地震基本险（不含财产和临时徙居费保险）年保费为0.5－2.7美元。但是由于加州多数地区地震危险性较高，所以常见的价值在30万美元左右民居每年地震基本险保费大约从300－800美元。也就是说，加州木结构的保费率多数情况下为千分之一到千分之三。其他多层普通民居每千美元保费率多在千分之一点五到千分之三四。

　　尽管如此，加州居民地震保险入保率自从1994年的北岭地震后一度高达30％以来，逐渐降低，2002年以来一直低于20％。2007年为12.3%。所以，尽管加州的地震保险费并不是很高，而且加州法律要求所有保险公司都必须提供地震保险。大地震以后，随着时间增长人们正在逐渐淡忘地震带来的严重损失。

　　华盛顿州地震保险的管制相对松散，保险公司有权对不符合其要求的住房拒绝提供地震保险，由于对住房的限制严格，加上华盛顿州的地震危险较小，该州住房的15％赔偿下限的年保费为价值的千分之一到千分之二。

　　中西部的密苏里州2002年的地震保险入保率达到42％，这是因为在该州地震保费很低，平均全州入保家庭每1000美元的地震年保费仅为0.38美元。

　　但是相对于加州，这些州的地震保险市场总量很小，加州地震保险份额占了全美的70％以上。

　　（三）美国的不动产自然灾害披露和抗震加固税收鼓励政策。

　　加州民法（California Civil Code）1103.2款要求在房屋产权交易中必须有自然灾害披露声明。如果交易房屋位于地震区内，出售者或者代理方包括提供售房资料协助的公司都有责任将相关信息完整披露并提供书面声明。否则可视为不诚实交易。为了增加这方面的法律执行力度，1998年加州又通过了“自然灾害披露法”(Natural Hazards Disclosure Act)对相关问题做了更严格的规范。

　　为了鼓励地震加固，加州议会在2000年和2006年通过两项提案分别规定：1979年前建造住房抗震加固成本的55％可以计入个人所得税课税抵扣（提案号：AB1756）；征收财产税时抗震加固部件不计为新建项目，免征相关税费（提案号：SCA4）。

　　另外，加州各地方政府也有鼓励抗震加固的税收优惠，比如伯克利(Berkeley)市规定，在产权交易后一年内自愿进行房屋加固的，经查验后可以获得最高三分之一的产权交易税优惠。

　　三、日本的地震保险

　　日本从1956年开始推行地震保险。日本的地震保险是在国家的干涉下推行的。1966年日本政府设立“日本地震再保险（Japan Earthquake Reinsurance—JER ）”条例，此后此条例几经修订。日本家庭的地震保险通常作为火灾险的可选附加险来实施。凡是参加JER的保险公司都同时和政府分担风险。通常再保险由国家提供。当某次地震造成的保险赔偿超过了1万亿日元（约610亿人民币），政府就要分担其中很大一部分。目前，日本限定年最高地震赔偿金为4.5万亿日元（约394亿美元，2760亿人民币），如果赔偿要求超出，则在最高总赔偿金不变的前提下，将降低赔偿比例。

　　日本的地震保费是将全国分为4个危险区，将民居分为木结构和非木结构来作为确定保费的基本依据。此外也可以根据建筑的年代或者经鉴定确定的建筑抗震等级实施优惠。1981年以后建造的木结构民居可有10%的优惠，而抗震等级为3级的可享受30％的优惠。2001年修订后日本的每千日元地震基本险年保费（仅含建筑损失）如表1。

　　表1、日本2001年修订后的每千元房产地震基本险年保费

　　

分区等级	非木结构房屋	木结构房屋
第1级危险区 第2级危险区 第3级危险区 第4级危险区	O.50 0.70 1.35 1.75	1.20 1.65 2.35 3.55

　　可见除了木结构而外，日本的地震保费比美国加州的要低。2005年时日本大约有935万份保单，占入保火灾险的37.4%。日本室内财产地震险的保费大约为地震基本险的70％。

　　四、韩国的新村运动

　　上世纪六十年代末，韩国城乡发展差距凸现，农村地区居住环境和生活条件普遍较差，为了尽快改善农村居住环境条件，后扩展到提高农村百姓生活水平和综合素质，在朴正熙总统的倡导下，韩国从1970年开始推行“新村运动”。最初只是一个试验性项目，其内容很简单：政府向每个村免费提供335包水泥，然后由各村自行决定如何利用其改善生活居住条件。同时政府提出了建议性项目，但不要求强制执行。一年后，根据各村建设项目的好坏，对其中50％成绩较好的村又加拨500袋水泥和1吨水泥让他们做更多的事情。

　　在新村运动之初，政府为了让居民自愿参与，强调“勤勉、自助、合作”精神。但到了1972年，工作内容扩张到增收和精神启发，继而转变成“政府主导”。政府强化了各级公务员的职责，形成了从中央到地方的组织领导体系［中央内务部(主管部门)－道(相当于省)－市郡(相当于县市)－面、邑(相当于乡镇)］，要求各级公务员责任到人，各负其责。

　　新村运动的工作内容主要有五个方面，即基础设施投入增加、福利、环境改善、精神启发和城市与工厂建设。1973年－1974年的投资集中在基础设施、福利和环境改善方面。在其后几年，政府发现，如果居民收入没有增加，就不能保障居民参与农村建设，所以工作重点转变为增加农民收入。从1977年起，政府强调村容村貌的建设。

　　在新村运动之初，大部分投资由普通居民来承担。比如1971年的居民负担比政府投资多了两倍，1972年的居民负担增加到总投资的83.7％。为了引导村与村之间的竞争，政府采取了“挑选支援”的战略。但随着政府主导作用的强化、农业生产基础设施的完善及改善农村生活环境等政策的实施，投资财源逐渐转变为政府承担。 新村运动虽然由于1979年朴正熙总统遇刺而结束，但这十年运动给农村带来的巨大变化及其后的深渊影响使韩国在九十年代基本上消除了城乡差别，综合国力大幅度提升。

　　五、借鉴意义

　　结合我国防震减灾事业的发展趋势,以上调研有如下借鉴意义:

　　（一）防震减灾立法借鉴。

　　美国地震减灾法从法律上明确防震减灾的目标、实施的主体、方式和工作体系。对除了应急以外的地震减灾工作都有完整的规范。

　　美国的地震减灾重在震害防御，为此特别重视相关减灾技术措施的研发和应用。此项工作由USGS、FEMA和NSF完成。USGS的科研主要是地震监测、地震地质、震害研究和地震区划。FEMA主要提供相关科研成果的应用推广、宣传教育和技术支持。NSF负责基础性理论研究和地震工程网络建设运维。

　　科学研究既是防震减灾工作的基础性，又是防震减灾事业发展的动力，因此我国防震减灾工作体系完全可以由“3＋1”工作体系过渡到四个工作体系，将地震科学与应用技术研究明确为防震减灾工作体系之一，不仅有利于促进防震减灾事业科技进步，而且中国地震局可以在地震科学及其震害防御技术研究领域寻求国家更多的支持，扮演更重要的角色。

　　以法律行使对地震部门的性质、角色、职能以及开展工作的经费渠道等予以明确。特别是在新的社会发展阶段，地震部门要承担更为积极的角色。我国的立法相对过于原则，有时可操作性不强，细节不完善，造成法律实施的不便。作为国家公益事业机构的地震部门更应该重视大力推动更加完善、系统和操作性强的防震减灾立法。就地震部门的职能而言，应当是USGS地震减灾和FEMA的大部分地震宣传、防灾技术支撑和与之相比稍窄的应急管理角色。

　　（二）地震预报方面的借鉴。

　　美国对预报态度相对保守，虽然在FEMA的工作大纲里面有地震预报的内容，而且USGS现在也提供预报，但是却没有将地震预报作为工作任务，更没有任何严格的要求。这样就给地震预报提供了比较宽松的工作环境，一定程度上有利于地震预报基础科研工作的开展。2007年USGS和瑞士苏黎世联邦理工大学经联合研究提出了加州地震概率预报的模型。预报以加州各地发生一定震级地震的概率分布图给出。预报图可以在USGS网站上提供公共查阅。由于是概率预报，这种预报结果的科学上容易被接受，而且也便于向社会提供震情信息服务。这也可以算作是一种较长时期的地震预警。

　　如果我国确定性预报还将延续，那么为了提高地震预报结果的社会应用性，显示地震部门的基础性工作，中国的地震部门也可以提供概率分布形式的地震预报。地震预报不必搞得很神秘，采取适当的预报方式可提高社会公众的参与程度。概率分布预报对提高公众对地震的认识，促进社会震灾防御水平仍然具有积极意义。

　　（三）地震科研方面的借鉴。

　　美国地震科研的范围较广。除了自然科学研究而外，还有大量的工程学、应用支撑技术、社会学、管理学和经济学方面的研究。而目前我国地震部门的研究主要还是在自然科学和少量的工程学研究，研究的目的也多用于服务地震部门的工作，社会开放度较低，获得科研经费的渠道也比较窄。

　　（四）应急管理方面的借鉴。

　　FEMA虽然是应急管理的协调机构，但是美国“应急救援和协助法”的第一责任主体仍然是总统和各级政府。FEMA担负着具体的执行和协调角色，但是整个应急管理是以政府为第一层次责任人的角度出发的。这样就增强了FEMA的应急管理权限。

　　地震部门在应急管理上有两种选择：一是在法律上将第一责任归于政府，而地震部门作为积极的执行和协调组织部门。这样可以提高地震部门的应急管理和资源处置能力。但是同时也增加了工作的难度。因为要协调许多强势部门，往往比想象的要困难得多，其风险是在遇到大灾时，地震部门的应急管理职能虽然很广，但是实际作用发挥不会很有效，很可能因此要承担工作不力的责任。第二个选择是弱化地震部门直接的应急管理角色，而将主要的应急管理交给政府办公厅、民政等掌握资源更多、部门协调基础更好的部门，地震部门的应急角色限于提供决策技术支撑、现场调查、生命救援、重建分析等技术性较强的职能。

　　（五）保险和税收。

　　地震保险是提高社会震害恢复能力的一种保证。日美两国的地震保险均为提供有限地震保险。美国的思路是保低概率高损失的事件。仅当损失超过一定程度，才会进行赔偿。日本没有最低损失比例的限定，但是却有最高赔偿费的限制。所以地震保险都是有限保险。

　　我国多地震的西部地区，可以国家出资投保具有赔偿下限的地震保险。因为，我国的中强地震多，国家因此而付出的救济金并不少，而且按照国家程序，救济金发放往往迟缓。如果由国家出资承保地震基本险，那么在民居遭受较高的损失时，可以用事先收取的保费提供相当一部分的损失补偿，国家因此可以减少救济金支出。参考美日的标准，西部地区的地震基本险费率可以定在千分之一，而最低下限可以根据地震区划图和建筑抗震能力在15—30％之间浮动。以西部中等收入家庭的农居价值为8万元计算，那么每户每年的地震基本险保费为80元。如此则每年8亿元可以使1000万个家庭拥有地震保险。如果地震保费采取自愿的方式由国家和农民各付一半的话，每年只需4亿元。这样使我国云南、新疆、甘肃等少数地震多发省份地震危险较高的地区2000万户左右的农民拥有地震保险是可能的。当然，最好先选择不同地震危险性的地区进行试点。

　　我国地震危险较低而经济收入较好的地区如河北、山西、内蒙的许多地区，如果比照美国中部的地震基本险费率每1000元保费0.3元计算的话，一栋价值15万元的农居，地震保费为45元。假如，国家政策规定对有地震保险的农民在发生地震后予以额外奖励的话，在这些地区推行地震保险还是很可能的。

　　税收政策更适用于城市，特别是抗震设计管理不是很规范的中小城市。如果对具有较高抗震措施的开发商和购房者实行减税，那么城市民居抗震设计工作的推进更容易推进。

　　（六）结合国家部署推进农村地震安全工作。

　　我国对“三农”问题非常重视，国家对农村的投资增加很快。防震减灾也要更加重视农村的地震安全工作，特别是要以更积极的方式推进农村工作。但是，我国许多地区农村的经济基础还不是很好，所以在一开始要以宣传、教育和诱导的方式进行。在提高农村对防震减灾认识的基础上，对西部多震区需要一定的投入来促进工作开展，对中部需要提供免费的技术支撑，对东部则可以逐渐实行建设抗震设防依法强制性管理。同时，对弱震区要结合其它农村社会发展推进防震减灾。在强震区，防震减灾应当作为基本的社会保障事业来抓。

　　以上调研结果及其借鉴意义仅供参考。