在走过长达9年的漫长立法之路后，出境入境管理法的立法进程明显加快。自提交去年年底召开的十一届全国人大常委会第二十四次会议初审，并向全社会广泛征求意见后，出境入境管理法草案再次提请4月24日召开的十一届全国人大常委会第二十六次会议审议。其间，全国人大法律委、外事委和全国人大常委会法工委联合召开座谈会，听取有关部门和单位的意见；全国人大法律委和全国人大常委会法工委还赴天津、广东和北京等地实地调研，同有关部门积极沟通，对草案内容作出进一步修改完善。

然而，由于这部法律牵扯面广，内容特殊，制定好这部法律并非易事。“既要统筹考虑维护国家主权、安全与服务经济社会发展的关系，还要处理好草案与护照法、海关法等法律之间的关系，做到重点突出，避免冲突。”在该法草案初次提请全国人大常委会审议时，公安部副部长杨焕宁坦言立法的艰难。而最大的难点莫过于如何划分管理部门职责以及建立部门间的协调机制。

为此，草案二审稿在一审稿的基础上，对出入境管理部门的职责分工作了进一步的规定。同时，草案二审稿还明确要求国家建立统一的出入境管理信息平台，增加有关引进人才的规定，加大对“三非”人员的处罚力度。

意在构建“大外管”格局

出入境管理涉及的部门众多，其中，最主要的便是公安部与外交部。根据“三定”方案，公安部负责出境入境管理工作，而外交部仅负责领事工作和因外交、公务事由停留的外国人的管理。对此，草案一审稿按照出入境事务的性质，对公安部、外交部及地方外事部门的职责作出了规定。

然而，在委员们看来，由于涉及部门过多，出境入境管理工作需要部门间很好地协调配和，做到分工负责，权责一致。为此，草案二审稿规定，公安部、外交部在出境入境事务管理中，应当加强沟通配合，并与国务院有关部门密切合作，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。

“这样的规定很有针对性。”长期从事侨务工作的高祀仁委员深有感触地说，这些规定有利于涉侨部门更好地整合资源开展工作，有利于方便海外侨胞出入国境，是非常必要的，是切实可行的，符合国际惯例和做法。

但在全国人大外事委委员江亦曼看来，这样的规定还是不够“解渴”。“我注意到法律委为了解决‘大外管’的局面，实际上还是把责任给了公安部和外交部。”她指出，这仍然解决不了其与商务部、教育部、文化部、人力资源部的关系问题。她认为，公安部、外交部在出境入境事务管理中，应当加强沟通配合，在国务院统一领导下或者统一组织下，与有关部门密切合作。同时，县级以上地方人民政府公安机关及其出入境管理机构在同级人民政府的领导下，与有关部门密切合作，按照各自职责做好出入境管理服务工作。“这样的话，责任是国务院的，而不是公安部的，这才能正确划分职责，公安部的职能不可能无限地放大。”她认为，这样才符合今后对外开放的大格局。在一些委员看来，要借此次制定出境入境管理法的机会，从立法的角度，促使有关部门理顺体制、明确职责、减少交叉，推动建立由政府牵头的“大外管”机制。

打造出入境统一信息平台

目前，我国出入境管理信息系统由公安部与外交部分别建立，彼此间并不能实现信息共享。在一些委员看来，根据未来的出入境发展趋势，应当由国家建立统一的出入境管理信息平台，以便于实现各部门之间的信息互通。

针对这一问题，草案二审稿规定：国家建立统一的出入境管理平台，实现有关管理部门信息共享。

“我非常支持国家建立统一的信息平台。”和范徐丽泰委员一样，很多委员在审议该法草案时，都对这样的规定给予了充分的肯定。然而如何保证这一平台运行畅通，成为委员们发言讨论的一个焦点。“要让这个平台正常运行，有两方面应予重视：一是资料必须及时输入，绝不允许它落后于实际的情况，同时也要有机制来核对输入资料的正确性；二是要建立信息共享机制，至于分享信息的部门，可在平台上各取所需，但应限于跟该部门工作有关，而不是整个系统里所有的信息，这样能较好地保障系统中的信息不容易泄露。”范徐丽泰委员认为，信息平台的建立，还需要有牵头单位或部门，由其负责协调各方工作。

列席此次会议的全国人大代表雷添良则表达了这样的担忧：据了解，我国现在还没有这样一个统一的平台，还需要时间来实现。“如果这部法律通过的时候，这个平台已经建立完毕了，那这就不是一个问题。但是如果这部法律在通过的时候，这个平台还没有完成，或者需要更长的时间才能完成，如果这样的话，那么后果会怎么样？通过这部法律，如何解决这个问题？如果出现了这种情况，我们应该如何面对？”在他看来，必须要有配套的法规确保这一法律规定落到实处。

突出服务国家发展

改革开放以来，来华就业的外籍高层次人才不断增加。截至2011年年底，在华就业的外国人约22万人，约占在华常住外国人总数的37％，主要为三资企业工作人员、教师、外企驻华机构代表。而且，这一趋势还以每年10％左右的速度递增。

“这是实现我国又好又快发展的一支重要力量。”在一些委员看来，要进一步加大引进外籍人才的工作力度，把《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》中的有关规定不折不扣地落到实处。在草案一审时，委员们纷纷指出，该法草案应该增加人才签证类别的相关规定，以便更好地吸引海外优秀人才来华工作。

为此，草案二审稿特别增加了一项内容：“对人才引进等非外交、公务事由入境的外国人，签发相应类别的普通签证。普通签证的类别和签发机关由外交部会同公安部等国务院有关部门规定。”

“修改后的法律草案能够使外国人来华投资、旅游、求学更加方便，能够为外籍高层次人才在华居留和工作提供便利。”侯建国委员对这一规定十分看好。他认为，这有利于实现国家利益的最大化。

然而，要使得外籍高层次人才在中国长期踏实地工作、生活，仅有这样的规定还不够。在委员们看来，还需要对外籍人才的社会保险、住房、子女教育等问题作出有针对性的规定。“来华工作的外籍人才到了退休年龄，如果他在中国退休，那么，他的养老待遇和中国的养老体系怎么接轨？”侯建国委员指出，目前，由于我国对外国人在华居留和工作管理的部门较多，各种政策规定还不够完善，因此，国务院有关部门应该加快解决外籍专家的医疗保险，特别是退休养老保险等问题。

北京朝阳警方出入境管理大队实现了外事民警第一时间为境外人员解答出入境管理法律法规、第一时间受理涉及境外人员案事件等，现场提供语言及专业知识服务，为境外人员办事提供了极大的方便 摄影/王瑜

加大对“三非”人员处罚力度

近些年来，外国人违反我国出入境管理规定，非法入境、非法居留和非法就业的“三非”问题成为困扰许多城市的突出问题，甚至成为影响当地社会治安的重大隐患。据了解，北京市公安局出入境管理总队2011年查处的外国人“三非”案件中，违法主体包括临时来华人员、三资企业人员、留学生等，涉及100多个国家。其中，不少外国人在京从事违法犯罪活动。

在一些业内人士看来，“三非”人员的大量存在，极大地扰乱了我国正常的经济、社会秩序，尤其是菲佣，在很多城市扎根，不仅挤占了有限的就业岗位，更浪费了宝贵的社会资源。“现在从少儿教育，到幼儿园教育，都有外国人的身影，其中就有很多非法就业者，他们很多人已经在这儿安营扎寨，房子也买了，车也买了，但是一问他，他说不是就业，是给朋友帮忙，这种情况非常普遍。”信春鹰委员指出，现在统计出来的非法就业的人数远远小于实际上就业的人数，这是特别大的问题。

而这正是此次立法重点解决的一大问题。草案二审稿规定，外国人未按照规定取得工作许可和工作类居留证件在中国境内工作的，属于非法就业。同时，草案还加大了对非法出入境或者介绍他人非法出入境，容留、藏匿非法入境的外国人，非法介绍、聘用外国人等行为的罚款数额，并对单位违法相应加大处罚力度。

“‘三非’里最难的就是非法就业，草案二审稿修改得就比较好。”信春鹰委员指出，根据原先的规定，“未取得工作许可和工作类外国人居留证件，受聘（雇）于用人单位或者从事其他获得劳动报酬活动的”属于非法就业，但是，在实践中，“有报酬”很难认定，从外国人的雇主到他本人，都说不是报酬，是生活费、补贴等。

在一些委员看来，打击“三非”问题，还要采取更加有严厉的措施。“对‘三非’外国人的处罚有一条非常重要，也是比较有效的，就是限期离境和遣返。”侯建国委员指出，要对情节严重的“三非”人员处以行政拘留以及限期离境和遣返，性质更为恶劣的，还可以规定几年内不得入境。（记者/梁国栋）