《中华人民共和国出境入境管理法（草案）》在2011年12月26日至31日召开的十一届全国人大常委会第二十四次会议上进行了初次审议，随后向社会公布、公开征集意见，标志着这部法律草案正式进入全国人大常委会立法程序。这部法律草案是在整合修订现行的中国公民出境入境管理法和外国人入境出境管理法及其实施细则和出境入境边防检查条例的基础上形成的。

据了解，1985年，全国人大常委会制定了中国公民出境入境管理法和外国人入境出境管理法；1986年，国务院分别制定了这两部法律的实施细则。这些法律、行政法规的施行，对规范出境入境秩序、方便人员往来、服务改革开放，发挥了重要作用。

但随着我国经济社会的快速发展和对外开放的不断扩大，国际交往日益频繁，中国公民出境和外国人入境的数量急剧增多，出境入境管理工作出现了一些新的情况和问题。为了从制度上解决这些问题，公安部在总结我国现行出境入境管理制度实施经验的基础上，拟定了出境入境管理法草案，并经国务院常务会议讨论通过后，提请全国人大常委会会议审议。

我国现行的出境入境管理制度，是在区分中国公民、外国人的基础上分别进行立法的。2006年，全国人大常委会制定了护照法，将中国公民出境入境管理法中有关护照申领的内容纳入了护照法，这次制定出境入境管理法，需要将中国公民出境入境管理法中除护照申领以外的内容与外国人入境出境管理法加以整合。

公安部副部长杨焕宁向全国人大常委会会议作出境入境管理法草案说明时，将立法的总体思路概括为“在制度设计上既要能够满足管理的需要，使不该进的人进不来、需要管的人管得住，也要防止给正常往来的人员带来不便。”杨焕宁同时指出，草案的拟定考虑了处理好与护照法、海关法等法律之间的关系，做到重点突出、避免冲突。

为此，草案规定的该法调整范围为：中国公民出境入境、外国人入境出境、外国人在中国停留居留的管理，以及交通运输工具出境入境的边防检查。该法施行后，现行的中国公民出境入境管理法、外国人入境出境管理法将同时废止。杨焕宁同时说明，在国际军事交流与合作活动中，例如中外联合军事演习、维和、护航、舰队访问等，军事人员成建制出入境，按照国家和军队有关规定以及中国对外缔结的国际条约的规定办理。

有关专家表示，这部法律的制定，是为我国“把好国门”的又一有力举措。

完善中国公民的出境入境管理

提交全国人大常委会审议的出境入境管理法草案，就进一步完善中国公民出境入境管理作出规定。草案对中国公民出境入境证件管理作出规定。

据了解，中国公民出境入境证件主要是护照，中国公民往来港澳台地区使用的是专门的通行证件。护照法对公民申领护照作了专门规定，国务院制定的中国公民因私往来港澳地区的暂行管理办法和中国公民往来台湾地区管理办法，对公民申领相关通行证件作了规定。

为此，草案规定，中国公民出境入境应当依法申请办理护照或者其他旅行证件；中国公民往来内地与香港特别行政区、澳门特别行政区，中国公民往来大陆与台湾地区，应当依法申请办理通行证件。

草案同时规定，中国公民有被判处刑罚尚未执行完毕或者属于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人，有未了结的民事案件，人民法院决定不能出境。因妨害国（边）境管理受到刑事处罚或者因非法出境、非法居留、非法就业被境外遣返，未满不准出境规定年限，出境后可能危害国家安全和利益，国务院有关主管部门决定不准出境等情形的，不准出境。

草案还有一条规定，“定居国外的中国公民在中国境内办理金融、教育、医疗、交通、电信、社会保险、财产登记等事务需要提供身份证明的，可以凭本人的护照证明其身份。”对此，全国人大常委会委员、全国人大华侨委员会主任委员高祀仁认为这条规定是非常必要的，这条法规所规定的内容，响应了海外侨胞要求解决的最为强烈和最为突出的问题。

据了解，根据现行有关规定，中国公民出境定居的，须注销户口，交回居民身份证。这就出现在外国定居的中国公民回国从事民商活动时只有护照，没有居民身份证，而护照法规定，护照是中国公民出入国境和在国外证明国籍和身份的证件，不能作为其在国内办理民商事事宜的有效证件。这就导致华侨在国内大量场合没有能够证明其身份的法定证件的问题，给他们在国内生活学习、投资创业等活动带来不少困难和诸多不便。如在一些商业银行无法办理金融业务，购置的动产、不动产，不能进行产权登记等问题。

“随着我国经济社会的快速发展和对外开放的不断扩大，海外侨胞回国居住、学习就业、投资创业的人数将越来越多，他们迫切希望新制定的出境入境管理法能就此问题作出具体规定，使他们在这方面的权益切实得到保护。目前，法律草案第13条作出了规定，解决了华侨在国内办理民事商事需要证件的问题。”高祀仁认为，这样规定也是符合国际惯例的做法，海外侨胞和归侨侨眷对此一定是赞成和拥护的。

完善外国人入境签证制度

为了加强签证管理，草案对现行法律有关签证制度进行了完善，明确了有关规定。

外国人申请签证，有的需要国内单位或者个人出具邀请函，为了防止出具虚假邀请函骗取签证，草案规定，出具邀请函件的单位或者个人应当对邀请的真实性负责，对弄虚作假骗取签证的，可给予罚款、拘留的处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

草案明确了拒签情形，这为签证机关行使国家主权提供制度保证。草案规定，外国人有被处驱逐出境或者被决定遣送出境，未满不准入境年限；可能危害中国国家安全和利益；不能保证在中国期间所需费用等情形的，不予签发签证。

草案规范了签证延期。现行的外国人入境出境管理法及其实施细则规定了签证可以延期，但是对延期的期限没有限定。这次提请审议的出境入境管理法草案规定，延长签证停留期限，累计不得超过签证原注明的停留期限。

草案完善了口岸签证。口岸签证是外国人入境出境管理法确立的一项便利入境措施，为促进我国经济发展发挥了积极作用，但是在实践中也出现了一些与口岸签证定位不符的问题，需要加以完善。为此，草案规定，口岸签证机关签发的普通签证一次入境有效，停留期限不得超过30日。申请人应当从申请签证的口岸入境。

留存指纹等人体信息

目前，赴英、美、日等国办理签证时，都须留存申请者的十指指纹，即通常所说的“按手印”，而赴我国办理签证时则不需“按手印”。为有效甄别出境入境人员身份，提高口岸通关效率，这次提请全国人大常委会审议的出境入境管理法草案规定，公安部、外交部根据出境入境管理的需要，可以对留存出境入境人员指纹等人体生物识别信息作出规定。

公安部副部长杨焕宁在向全国人大常委会会议作出境入境管理法草案说明时表示，采集、储存出境入境人员指纹等人体生物信息，在进行出境入境边防检查时进行比对，对加强出境入境管理、保障国家安全具有积极意义。他表示，采集指纹等人体生物信息涉及中国公民和外国人的基本权利，需要法律明确授权，具体管理工作需要结合国家的外交战略灵活掌握。

对此规定，来自澳门的全国人大常委会委员贺一诚认为，草案规定采集出入境人员指纹等生物识别信息，这是很好的方法，为解决外国人“非法入境、非法居留、非法就业”的“三非”问题提供了途径。“澳门也碰到了这样的问题，有的国家的人进入到澳门境内，就把自己的护照扔掉，什么国籍均不讲，因为没有他的入境指纹等生物识别信息资料，没有办法遣送他回原国，以后有了采集指纹的规定后，这些问题就可以解决了。”贺一诚在分组审议这一法律草案时说。

明确外国人的停留居留管理

如果说草案前面这些规定是确保“不该进的人进不来”，那么后面的规定将是要保障“需要管的人管得住”。出境入境管理法草案明确了外国人的停留居留管理。

草案对此作了以下规定：一是划分停留管理和居留管理。草案以180日作为停留和居留的界线。草案规定，外国人所持签证注明的停留期限不超过180日的，凭签证并按照签证注明的停留期限停留；超过180日的，应当自入境之日起30日内，向所在地公安机关出入境管理机构申请办理外国人居留证件，办理居留证件应当留存指纹信息。外国人在中国境内停留居留，不得从事与停留居留事由不相符的活动，并应当在规定的停留居留期限届满前离境。外国人应当随身携带有效证件接受公安机关查验，住宿应当进行登记，未经批准不得进入限制外国人进入的区域。二是永久居留制度。草案规定，对中国经济社会发展作出突出贡献或者符合其他在中国永久居留条件的外国人，经本人申请和公安部批准，取得永久居留资格。具体办法由公安部、外交部会同国务院有关部门规定。

此外，我国于1982年加入了难民地位公约，为了履行有关国际义务，草案规定，申请难民地位的外国人，在难民地位甄别期间，可以凭公安机关签发的临时身份证明在中国境内停留；被认定为难民的外国人，可以凭公安机关签发的难民身份证件在中国境内停留居留。

着力解决外国人“三非”问题

中国有句老话“有朋自远方来，不亦乐乎”。中国自古就有好客的传统。而有一群人我们却无法欢迎，那就是“非报道立法经纬法入境中国、在中国非法居留和非法就业的外国人。”近年来，在我国“非法入境、非法居留、非法就业”的外国人数量显著增加。由于没有合法身份，这些人群中的犯罪案件呈现上升趋势，而且违法犯罪领域广泛，其中的重大犯罪案件所占比例增大。

公安部副部长杨焕宁在作这部法律草案说明时表示，外国人“非法入境、非法居留、非法就业”问题是中国经济社会发展到一定阶段的产物，解决这一问题不仅需要提高签证签发质量、加强外国人停留居留管理，还需要从规范外国人在华就业入手。

草案规定，国务院人力资源主管部门应当会同国务院有关部门根据经济社会发展需要和人力资源供求状况，制定并定期调整外国人在中国工作指导目录；外国人在中国工作管理办法由国务院规定；外国人在中国工作，应当按照规定取得工作许可和工作类外国人居留证件；聘用外国人的单位，应当查验应聘外国人的工作许可和工作类外国人居留证件。草案对外国人非法就业，介绍外国人非法就业以及非法聘用外国人的行为规定了相应的处罚。

草案明确了对非法就业的界定。草案规定，外国人有未取得工作许可和工作类外国人居留证件，受聘（雇）于用人单位或者从事其他获取劳动报酬活动；超出工作许可限定范围工作；外国留学生超出规定的岗位范围或者时限工作等行为的，属于非法就业。

关于外国人的“三非”问题，草案规定了核查、遣返“三非”人员的措施。实践中，被查获的“三非”人员往往不讲真实姓名、没有合法证件，核查其身份需要相应的调查手段和必要的调查时间。

为此，草案规定，对有“三非”嫌疑的外国人可以拘留审查，对国籍、身份不明的外国人，拘留审查的期限自查清其国籍、身份之日计算。对“三非”外国人，可以遣送出境。被遣送出境的外国人，自被遣送出境之日起5年内不准入境。（记者 张宝山）