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严格限定保密范围和期限保障公民知情权

——分组审议保守国家秘密法修订草案发言摘登(二)

中国人大网 www.npc.gov.cn日期: 2009-07-07浏览字号: 打印本页 关闭窗口

    2009年6月26日,十一届全国人大常委会第九次会议举行分组会议,审议《中华人民共和国保守国家秘密法(修订草案)》,发言摘登如下:

    乌日图委员说,修订保守国家秘密法十分必要,特别是随着经济社会的发展,信息化的发展和电子商务、政务的应用,保密工作面临着新情况、新问题,需要及时修订保密法。谈一点看法,在党政机关工作多年,大量接触各种形式的信息,总感到有的部门信息定密工作不够严肃,甚至我们身边的普通干部写个材料也要加上“机密”、“秘密”的字样。应将保密的范围严格限定,可以公布、公开的就不要定为保密的范围。只有保密的范围越小、时间越短,保密效果才越好。另外,要处理好保守国家秘密与保护公民个人、家庭秘密和隐私的关系。

    白景富委员说,对保守国家秘密法修订草案谈几点意见。这部法很重要。保密方面存在的问题既有保密范围比较宽,内容比较多的问题,也有某些方面重视不够,甚至是没有提上日程的问题。按照科学发展观、与时俱进的精神,对于今后的保密问题,也应该跳出传统的观念和做法,这样才能适应当前国家经济、政治、军事发展的需要。具体来讲,比如说在政治方面,我们就存在着保密范围比较宽、内容比较多的问题,因此重点不突出。而另一方面的问题又重视不够,甚至是没有引起足够的重视。这就是,对于经济安全的秘密、科技领域的秘密,中华几千年优秀的文明、文化领域的秘密没有引起重视。这方面的教训是很多的。国家发展到今天,保密观念应该有所更新,同样要与时俱进。有些东西我们可以放开,有些东西没必要列入密级,而有些问题我们也要引起高度重视,要采取有力措施加以保护、做好保密工作。我认为这都是涉及国家安全、国家利益的问题。

    范徐丽泰委员说,我认为修订保密法是十分必要的。不但是应对信息科技的发展,也是理清保密概念的一个好机会,刚才白委员说的我很同意,有时我们的保密工作面过于宽了,什么东西都要保密,结果是老百姓的知情权得不到保障,但是有些方面我们的保密意识又不足,结果是什么都要保密,但是泄密的机会也很高,很多事情都是随意性导致的。因此,这次的初审草案是一次非常好的机会,希望将来的法律可以更严谨一些。当然,法律不能代替一切,更重要的是怎么管人,怎么管自己。所以不单是法律方面,包括培训干部方面也要注意保密的意识。提两点具体意见。第一,什么资料需要保密。我认为,这次的修改草案很好的地方是,在不损害国家安全和利益的情况之下,将一些保密的资料早日解密。有时资料确实不需要保密,所以要定期检查,如果不检查,放在那儿,就一路保密下去,这是很可惜的事情。另外什么资料需要保密?我认为应该有一个较高的标准。做得过严,法律的标准定得比较低,就会不利于一些学术方面、科学方面的研究和发展。第二,对于保密的意识问题,实际上应该有一个明确的概念,而且在法律上、行为上都要反映出来。我举一个例子,草案第4条规定“既确保国家秘密安全,又便利信息资源合理利用”,这样的写法给我一个感觉,“确保国家秘密安全”和“便利信息资源利用”是并行的,看不出哪个为主。既然我们要保障国家秘密,那么法应该是写“在确保国家秘密安全的前提下,便利信息资源合理利用”。另外,有的领导对于涉密工作并不重视,意识不强,所以随意安排一些不具有涉密资格的工作人员处理涉密的工作。是不是考虑在第23条中增加一项,把不能随意安排不具备涉密工作知识的工作人员处理涉密工作的内容写进去。

    郑功成委员说,什么是国家利益和国家安全,不宜过宽过泛,而应审慎地界定。现在主要问题既有“范围过宽、密级过宽,一定终身”的问题,直接影响着信息资源的有效利用,限制了公众的知情权,同时又存在着很多不该公开而公开的泄密事件,尤其是在经济领域,包括一些珍稀自然资源、重大经济乃至遗传、基因信息,没有纳入严格保密的范围,从而损害了国家利益和安全。因此,在保守国家秘密法的制定和实施过程中,既要解决秘密太多、知情权有限的问题,又要切实维护国家安全。同时不能只讲政治安全、军事安全,还要在本法中讲经济安全、文化安全,目前对这两个领域重视不够,而这两个领域又是全球化时代中非常重要的方面。

    南振中委员说,信息化的发展和电子政务的建设与应用,使保守国家秘密的工作面临许多新课题。保守国家秘密法修订草案增加了针对涉密信息系统的保密措施,强化了保密法律责任。我赞成这个修订草案。具体意见,保守国家秘密与政府信息公开是矛盾的两个方面,相互关联、相互制约。在强调政务公开时不能忽视保守国家秘密;在强调保守国家秘密时不能忘记政务公开。政府公开信息条例第14条明确规定,行政机关在公开政府信息前,应当依照保守国家秘密法,对拟公开的政府信息进行审查。同样道理,在保守国家秘密法中也应明确规定保守秘密的权力不能用来限制与国家安全和利益无关的政府信息的公布。要切实保障公民、法人和其他组织能够依法获取政府信息,提高政府工作的透明度。建议在草案第9条中增加一款:“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息,不属于国家秘密的范围。”

    辜胜阻委员说,从去年开始,我们内务司法委员会对保密法的修订进行了多次调研。调研中我们发现制定修改保密法非常必要。根据调研,我们认为现在保密工作面临几个方面的挑战,特别是去年5月1日实施的《政府信息公开条例》,也就是政府的公开透明和我们保密之间的矛盾怎么处理。政务信息公开条例一个重要的原则是,公开是原则,不公开是例外,那就表明政府的很多东西都应该是公开的、透明的,从宪法的角度上讲,要保障公民的知情权。不是说我们的秘密定得越多,国家就越安全,该定的要定,不该定的不能定密。所以定密过滥、过宽、过泛是一种普遍现象,很多部门很珍惜定密的权利,实际上一旦发生问题以后又不查,影响了法律的严肃性和权威性。定密过宽过泛的问题,必须要及时解决,要科学定密。另外,怎么样处理好政府的政务信息公开问题。政务信息公开条例将来有可能上升到政务公开信息的法律,我们这部法律和这个条例有什么关系?也就是说我们保密工作面临着政府公开化、透明化的情况,如何处理、把握?在这个问题上,前面一些同志也有一些共识,我们应科学定密、及时解密。现在定密都是一些兼职人员在做,有些定密的专业程度是非常高的,需要有一些专门的知识。有些还涉及到一些刑事责任的问题,如果定密错了,判刑就错了。所以政务信息的公开要和保密工作结合起来。

    邹萍委员说,我提两点建议:第一,相对于《信息公开条例》,《保守国家秘密法》是上位法,此次修改居于上位的《保守国家秘密法》,要把保守国家秘密、护国家安全利益,与保障、落实公众的知情权统一起来。既要体现有效维护国家安全和利益的需要,又要兼顾《信息公开条例》的实施和公众的知情权的保障和落实。政府信息公开是原则,不公开是例外,在确定国家秘密的范围时,要充分保障人民群众的知情权;第二,《保守国家秘密法》修订草案第2条规定,“国家秘密是关系国家的安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项”,但是“关系国家的安全和利益”的提法,无法量化和明确,也无法防止凭主观臆断随意界定国家秘密和界定国家的秘密范围过宽等现象的发生,从一般意义上说,执政党和国家机关一切公务事项都关系着国家安全和利益,但并非所有的公务事项都必须界定为国家秘密,而只有那些非界定为国家秘密不可的,即不界定就难以有效维护国家的安全和利益的事项,才能界定为国家秘密。这就是说,界定国家秘密,务必严格遵循“程序性”的原则外,还必须严格遵循“必要性”的原则。如果把不必要界定为国家秘密的事项界定为国家秘密,会增加工作成本和降低工作效率,甚至会对保障、落实公众知情权、参与权、监督权、表达权和树立政府诚信形象产生负面作用。有鉴于此,建议将本条修改为:“国家秘密是根据维护国家的安全和利益的需要,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项”。

    姚建年委员说,我非常同意邹委员的发言,保守国家秘密法修订草案第2条中“国家秘密是关系国家的安全和利益,……,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项”的规定过于宽泛,会带来负面的影响。我们知道,制定保守国家秘密法就是想把该定的秘密定为秘密,把不该定的秘密排除在秘密范围之外,过于宽泛,就可能会把不该定秘密的定为秘密。如果这样的话,可能会增加工作成本,需要额外的人和物的投入,也会带来一些程序上不必要的麻烦,而且可能助长个别单位扩大权利,把不该定秘密的自作主张变为国家秘密,同时也影响到国民的知情权。建议对第2条做出更加严格的限定。另外,每年的高考是一件国家级别的重要事件,同时也牵扯到国家安全等方方面面的问题,我认为保守国家秘密法应该包含高考中的相关事项,也就是说,高考有关事项应该纳入保守国家秘密法之中。

    冯长根委员说,提个具体的建议:在我们日常工作中,会接触到大量的内部文件和内部资料,保密法中是否可以解释一下什么是“内部”,内部的文件如何订立密级。既然要修订保密法,可否在法律中规定不用“内部”,就用保密法中规定的绝密、机密、秘密三类,因为所有的工作人员都可以很轻易地用“内部”用于应保密的信息,定了“内部”,当然也就不能泄露,但可以公开的不公开了,是和社会、公众的知情权相违背的。通常、定“内部”就可以不执行“保密法”规定的审查制度,也不用批准,这是不负责任。

    谢克昌委员说,随着全球经济一体化,国家之间竞争日益激烈,国内涉密主体又日益多元化,信息技术的飞速发展和广泛应用,目前我国的保密管理严重不适应,保密形势十分严峻,因此修订保守国家秘密法十分必要,对草案内容表示同意。但作为一部法律,该法在注重窃密、失密与反窃密、堵失密的同时,应注意目前存在的定密随意、解密不及时的问题,从法律条款上防止“国家秘密过宽过滥”,维护国家秘密的科学性和严肃性,保护公民应有的知情权和公共信息的使用权。建议在相关条款予以完善。

    姒健敏委员说,我非常赞同这次保密法的修订,而且修订的主要条款符合现在的形势需要,修改得很好。提点意见。希望进一步的修订使得保密法更严密,像刚才白部长和几位委员提到的,不属于国家秘密的不应该定秘级,我也注意到,在草案第15条第二款的规定中,已经写清楚了,我认为在草案第13条中,也应该有这么一个条款。草案第13条主要是指机关单位对国家秘密事项的规定,因此这里也应该有一条规定,“不构成国家秘密,不符合定密标准的,不得确定密级”。因为如果没有这样的规定,就有可能有些人员利用国家秘密定级徇私。

    严以新委员说,我就保守国家秘密法修订草案提几条意见。第一,建议在第1章当中增加一条“任何组织、单位和个人不得以保守国家秘密为借口,隐瞒各种违法事实”,以避免司法机关在调查事件的过程中,有些组织和个人以保密为借口,隐瞒违法行为。第二,第2章关于保密的期限,第16条、第17条定得比较灵活,是否需要加以规定。比如绝密级的事项保密期限期最长不超过30年,机密级事项不超过20年,秘密级事项不超过10年,特殊情况,需要延长保密期限的,应经上一级保密行政管理部门的批准,建议有个一般的界定。第三,在第2章还有一条可能疏漏了,因为有些单位是被撤销的或者被合并的机关,谁来承担保密的责任,是否可以再增加一条,“新成立的机关、单位,不得擅自变更、解除原单位国家秘密事项的密级和保密期限,有关变更密级和解密工作,撤销的由其业务主管部门或者保密行政管理部门指定特定机关单位负责,合并的由继续承担其原职能的机关单位负责”,这样法律规定比较完整一些,即使原单位被合并或被撤销了,保密工作也依然可以继续做下去。第四,建议再增加一条,因为现在大量的科技成果、商业秘密的保密也是非常重要的,建议增加“科学技术工作中,属于国家秘密的科技成果,传统工业的科学保密项目,应当按照有关标明规定密级和期限,并限定接触范围。未经有关主管部门批准,不得公开或泄露。申请专利的发明创造,涉及国家重大秘密需要保密的,必须按照《中华人民共和国专利法》的规定申请保密专利”。在专利上如果需要保密的,那就应该申请保密专利,作一个强制性的条款。

    孙文盛委员说,现在国务院报的修订草案中,修改了不少地方,我都赞成。谈几点意见:第一,修订之后的草案内容不太够,建议再修改的时候,尽量使这部法律跟上发展的形势,眼界再放宽一些,有一定前瞻性、全局性。第二,现行保密法在实施过程中,一个突出的问题是,秘密的范围过宽,秘级过高并且制定之后多年不变,给修订前这部法的执行带来了一定的困难,这是一个大问题,建议修订时针对这个问题有个说法,在总则中有“坚持科学定密、及时解密”的内容。现在形势发展了,哪些应该定级?怎么定密?我认为应该科学定密。

    裴怀亮委员说,现在保密形势非常严峻,和过去比较,现在泄密的渠道很多,泄密的密级高、速度快,危害非常大,所以保密法的修改非常必要。草案第13条讲确定密级,同时要确定保密期限和知悉范围。我认为多数情况下,确定保密期限不容易做到,建议改为“对能予以确定保密期限的,同时确定保密期限”。

    吕薇委员说,保守国家秘密很重要,这次修订草案也做了很多重要修改,有很大进步。提几点建议,第一,修订草案中规定的国家秘密范围很原则,要制定细则。要明确到底什么是国家秘密。现在保密范围很宽,要尽量缩小国家秘密的范围,特别是要分清什么是工作信息、什么是国家秘密,要处理好政府信息公开和保守国家秘密的关系。如果处理不好,会影响工作的开展和政策的实施,也会增加保密成本。比如,在应对金融危机的时候,国务院出台了十大产业调整和振兴规划,这些文件是秘密级,像这种要向全社会实施的文件都定为秘密文件怎么去实施?从国际上看,总的保密趋势是在提高保密质量的同时缩小保密范围,只有缩小保密范围,才能真正提高保密质量。第二,国家秘密的范围应该主要集中在中央机关层次,而且是要集中在重点的单位,现在法律中提的是所有机关单位都有定密的权利,甚至县一级都有定密的权利。定密权下放的范围太宽,层级太低,标准也不统一。应该统一标准,适当缩小范围,提高定密的层级。

    朱启委员说,现行的保密法是1989年5月实施的,至今已经有20年了,重新修订这部法律确实很有必要。在本次常委会前,内司委征求各方面意见,反复研究讨论了,向人大常委会提出了各方面的修改意见,我都赞成。关于国家秘密的界定。大家反映比较集中的问题是订密过宽、密级过高、解密不及时。保密工作和信息公开是对立统一的,我们在强调做好保密工作的同时,还要保障公民的知情权,处理好这个矛盾,关键是做好信息的界定工作。到底哪些内容属于秘密?应该定到哪一级?保密期限多长时间比较合适?这些问题都要做到严格有序、恰如其份,而且解密一定要及时。修订草案对这些问题的所有规定都比较原则,操作起来弹性很大,建议进一步补充完善。

    费斐(全国人大代表)说,现在是信息时代,给保密工作带来了很多新的挑战,也增加了困难,所以修订保守国家秘密法是非常及时和有必要的。应该是从轻,还是从严?现在讲科学发展观、以人为本、和谐社会、政务公开,应该从轻。我认为保守国家秘密应该和保护公民的知情权取得一个合理的平衡。首先我认为应该提高我们的保密意识,现在我们的各级官员的保密意识就不强,很多都是自己讲出来了。比如按我的理解,情报单位,搞秘密工作的,不应该公开自己的身份,但是现在很多人都公开自己的身份,我认为这些年我们对保密工作放松了,而且我们的保密意识不强。我认为,从国家干部和公民来讲,都应该有一个保密的观念。加强对保密人员的培训工作是非常非常的重要,不然的话,就是捕风捉影。

    迟夙生(全国人大代表)说,我谈一下关于第9条的国家秘密的范围问题。第9条第6项“维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项”是和刑事诉讼法的有关条款相呼应的。刑事诉讼法中规定,犯罪嫌疑人可以获得法律咨询和帮助,律师可以提供帮助,会见犯罪嫌疑人,并且代为提出申诉和控告。比如他被刑讯逼供或者是变相刑讯逼供了,便有律师为其控告,但是在实践中,由于还有这样的规定,就是涉及国家秘密的除外,这是刑事诉讼法中明确的。哪些是国家秘密?在修订草案的第9条第6项提到“维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项”,这样导致律师在刑事辩护中,基本上不能给犯罪嫌疑人提供帮助。所有的这种情况,我们都无法介入。在基层,有一些是最简单的刑事案件,因为这里包括了“刑事范围的案件”,就包括侦查秘密的案件,就用这一项内容把律师拒绝在外。在这次修改的时候,律师这个主体属不属于办案的工作人员,比如刑事案件的秘密事项,具体负责侦查的警察,对他来说肯定是秘密事项了,但他仍然可以了解并且工作,但是如果律师不能和犯罪嫌疑人见面,那还能提供什么帮助呢?我想,如果我们确实要维护公民的合法权益,包括犯罪嫌疑人的合法权益,这个秘密的范围,刑事犯罪的秘密事项对办案人有要求,律师是否也应该列入这个范围?在基层中确实有这么多的问题,我一直在基层工作,是30年的律师了,一直在为各种各样的犯罪嫌疑人提供帮助,有一些已经进入审查起诉阶段了,律师还是不能介入,能不能在国家保密法的修改当中对范围这块重新界定。

    陈泽民(全国人大代表)说,我认为保密的问题要有重点,因为现在是“阳光政府”,公开、公正、透明是社会进步的表现。公开是原则,不公开是个别,保证人民的知情权、参与权是必要的,如果范围太宽、太大、太模糊,可能会没有重点,反而得不到保护。修订草案中第二章第9条,国家秘密的范围规定的比较含糊,什么都可以说是国家事务的重大决策,而且和下面有交叉重复。第一条是国家事务的重大决策,第二条国防建设和武装力量,外交事务算不算国家事务的重大决策,很多都可以纳入到国家事务的重大决策中。所以说“国防、外交、经济、安全等”都可以认为是国家事务的重大决策。所以这一条把后面的所有内容都包括进去了,甚至可以把其他方面都说成是国家事务的重大决策。像商务贸易的重大机密、人事编制、任免、金融证券方面的方针政策,这些都可以包含进去。所以,对于哪些是国家机密、秘密,应该更加科学地分类,要非常清楚,不外乎主要是国防和外交。我们应该规定得再具体、明确一些,或者是采取具体的事项用案例来说话。

    陈舒(全国人大代表)说,在保守国家秘密法中我认为应该有一条这方面的规定,起码是一条原则性的规定。该保的密,如果疏忽了,那么就要负责任,但是如果不属于秘密的,错误定密了,损害了公民的知情权,那么也要承担责任。现在保守国家秘密法只规定了放松有责任,过严则没有责任,定密的人肯定会按照现在的规定越定越严,不会按照公众的知情权考虑。

  来源: 中国人大网 2009年7月7日
责任编辑: 向航
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