全国人民代表大会常务委员会：

    根据全国人大常委会监督工作计划，常委会检查组于今年8月至10月对《中华人民共和国农业法》实施情况及中央相关文件落实情况进行了检查。检查的重点是发展现代农业、粮食安全、农业投入与支持保护、耕地保护和农业扶贫开发。党中央始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，全国人大常委会紧紧围绕党和国家大局，加强涉农法律实施的监督。常委会领导高度重视农业和农村经济发展，吴邦国委员长亲自到黑龙江、湖北、山西等地考察农业，到安徽省金寨县等革命老区考察扶贫工作，并多次批复关于农牧业发展的报告，对此次检查工作又专门作了重要批示；其他常委会领导也多次参加涉农法律实施情况的检查。

    8月27日，检查组听取了国务院10个部门和单位的汇报。随后分成5个小组，由华建敏、司马义•铁力瓦尔地、陈昌智、桑国卫副委员长和我带队，分别赴山东、云南，山西、河南，江西、新疆，内蒙古、四川，江苏、福建检查。全国人大农委、法律委部分组成人员以及部分人大代表参加了检查工作。全国人大常委会还委托其他省（区、市）人大常委会对本行政区域内农业法实施情况进行检查。

    现将有关情况报告如下：

    一、贯彻实施农业法的成效

    党的十六大以来，各级政府、各部门在党的全面建设小康社会、建设社会主义新农村、城乡发展一体化等重大理论创新和战略决策的指导下，深入学习、广泛宣传农业法，深化农村改革，完善配套法规，出台一系列强农惠农富农措施，农业综合生产能力逐步提高，农民收入稳定增长，农村民生逐步改善，为国民经济平稳较快发展奠定了坚实基础。

    （一）农业集约化生产经营水平有所提升

    创新农业经营体制机制。在稳定和完善农村基本经营制度的基础上土地流转日益活跃，流转面积占承包耕地总面积的20%以上。农民专业合作社发展壮大，截至2012年第三季度，全国已登记60万多家，入社农户4600多万户，约占农户总数的18.6%，带动农户增收，社员比非社员收入高出约20%。农业产业化龙头企业平稳发展，2011年底，全国各类农业产业化组织28万多个，带动1.1亿农户，户均全年增收大约2400多元。各地依据自然经济条件，建设生产基地和农业发展示范园区，农业生产专业化、规模化和标准化进一步提升。农产品流通体系日益完善，加强农产品仓储和物流基础设施建设，完善农产品质量安全可追溯体系和市场信息服务，农业生产经营水平有较大提高。

    （二）科技对现代农业发展的支撑作用显著增强

    科技进步对农业增长的贡献率由2005年的48%提高到2012年的54.5%，良种技术对粮食增产的贡献在40%以上。攻克了一大批关键技术，培育农林牧动植物新品种、新组合12300余个，建立了超级稻、矮败小麦、杂交玉米、转基因抗虫棉、双低油菜籽等高效育种技术体系。完善基层农技推广体系，基本实现科技人员直接到户、良种良法直接到田、技术要领直接到人。各地因地制宜建立健全基层农技推广机构，基本形成了省、市、县、乡推广服务网络。深入开展农村科技创业行动，截至2011年底，全国已有90%的县（市）开展了农村科技创业行动，24万名科技特派员和8000多家法人科技特派员，长期活跃在农村基层。

    （三）提高农业物质装备水平，保障粮食安全

    2012年，全国粮食产量11791亿斤，比去年增长3.2%，实现了“九连增”，连续6年稳定在1万亿斤以上。各级政府和有关部门采取有效措施保障粮食生产。一是注重调动和保护种粮农民和主产区生产积极性。全面落实粮食、农资、良种、农机购置补贴和产粮大县奖励政策，2012年中央财政共安排“四项补贴”1668亿元，产粮大县奖励280亿元，均比上年增长18.6%。2011年全面取消粮食风险基金主产区地方配套。加大对粮食主产区转移支付力度，减轻主产区财政压力。二是实施稻谷、小麦最低收购价和玉米、大豆等临时收储政策。五年来，稻谷、小麦最低收购价分别提高了70%和40%以上，玉米、大豆临时收储价格分别提高了50%和24%以上。三是大力加强农业基础设施建设。粮棉油糖生产基地和生猪、奶牛标准化规模养殖小区建设得到加强，2010年全面启动实施新增1000亿斤粮食生产能力规划，800个产粮大县田间工程建设加快推进，生产条件明显改善。加强水利基础设施建设，推进大中型灌区配套改造，实施小型农田水利重点县建设，加强节水灌溉和田间配套工程建设，节水灌溉工程面积已达4.38亿亩，农田灌溉水有效利用系数达到0.51。四是大力实施“粮食丰产科技工程”。“十一五”以来，国家在12个省建立水稻、小麦、玉米核心试验区、示范区、辐射区9.83亿亩，组装出180套适应当地生产条件的粮食高产高效栽培技术模式，增加经济效益852.92亿元。

    （四）加大投入，强化农业支持保护

    近十年，我国“三农”财政投入显著增长。“十一五”期间，中央财政累计安排“三农”支出29623.8亿元，年均增幅23.6%。“十二五”时期，中央财政支农投入持续增加，2011年突破万亿元，2012年中央财政预算“三农”支出12286亿元，比上年增长17.9%。2006—2011年，安排用于农业农村基础设施建设的中央预算内投资总规模达到7760亿元，年度规模从600亿元增加到1930亿元，增长2.2倍，占全部中央预算内投资的比重由47.8%提高到50.4%。地方财政也不断加大对“三农”投入，不少省份农业投入增长幅度超过30%。

    农村金融和农业保险得到了较快发展。一是加大农村金融市场建设力度。促进新型农村金融机构发展，至2012年9月末，全国已经组建新型农村金融机构858家，其中村镇银行799家。大力解决金融机构空白乡镇问题，空白乡镇由2945个减少至1686个。二是着力改善农村金融服务。积极发展农户小额信用贷款、农户联保贷款，开展银保合作，扩大担保抵押范围。三是通过财政政策支持农村金融和农业保险发展。2008年起实施了县域金融机构涉农贷款增量奖励政策（按照涉农贷款平均余额同比增长超过15%的部分的2%予以奖励），农村金融机构定向费用补贴政策（对新型农村金融机构按照贷款平均余额的2%予以补贴），2007年起实施中央财政农业保险保费补贴政策（对投保的农户、龙头企业、专业合作经济组织等提供保费补贴）。截至2012年9月末，银行业金融机构涉农贷款余额约17万亿元，比上年同期增长21.8%，高出各项贷款平均增速6.5%，连续三年涉农信贷投放增量高于上年。2011年全国农业保险保费收入174亿元，可为1.69亿农户提供风险保障6500亿元。

    （五）采取有效措施，切实保护耕地

    各级政府和有关部门认真落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，基本农田稳定在15.6亿亩以上。有关部门严格执行建设用地审查报批制度，对基本农田划定边界，设立标志，实行永久保护；全面实行耕地“先补后占”政策，基本实现了占补平衡，积极开展补充耕地质量验收评定和后期培肥工作；核减不合理用地，尽量减少占用耕地，最大限度地使用存量土地和低效利用的土地，“十一五”期间，亿元GDP地耗下降了29%，开展土地整治，建成高标准基本农田1.6亿亩。一些地方积极探索耕地保护激励机制，出台了基本农田有偿保护办法。完善征地占用补偿和安置制度，补偿水平普遍提高20%—30%。

    （六）农村扶贫开发取得了阶段性成效

    经过十年努力，基本实现了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》目标，按照1274元扶贫标准，2010年农村贫困人口比2000年下降了6700万人，下降幅度71.1%，贫困人口生存和温饱问题基本解决。2011年，国家颁布了新的十年农村扶贫开发纲要，将标准提高到2300元（已接近每人每天1美元的国际标准），仅此一项将有1亿多农民从国家扶贫补贴中受益。按照纲要的要求，扶贫办、国家发改委积极编制11个连片特困地区发展与扶贫攻坚规划，现已完成了8个片区规划编制工作。2011年中央财政综合扶贫投入2272亿元，比上年增加40.4%。

    二、存在问题及建议

    从检查情况看，实施农业法还存在一些不容忽视的问题，有些给农业发展带来的影响还很大。关键还是要提高对解决“三农”问题重要性的认识，深入贯彻党的十八大精神，“创新农业经营体制”，如探索落实农民市场主体地位，依法维护农民土地承包经营权益和农村集体建设用地、农民宅基地用益物权等，通过加强执法解决农业和农村经济发展中存在的问题。

    （一）持续加大农业投入和补贴力度

    近年来，“三农”工作取得了明显成效，但农业综合生产能力不强，农民增收缓慢，城乡差距较大等问题仍然突出，支农投入增加机制还有待完善，部分县级财政支农投入未达到法律规定的要求，地方财政支农投入的计算口径宽泛。

    建议按照党的十八“推动城乡发展一体化”的部署和农业法的要求，稳定持续增加农业投入。完善农业投入预算的编制与执行，在中央预算内固定资产投资中增加用于农业和农村的份额。进一步明晰计算口径，准确反映财政“三农”投入具体领域和效果。重点加强农田水利，农技推广、农产品质量安全检验检测和农产品流通体系建设，加大植保和良种工程，保护性耕作和农业生态保护等方面投入。另外，建议在梳理现行农业投入法规和相关政策的基础上，研究制定农业投入法。

    （二）提升农村金融服务水平

    当前，农民抵押难、贷款难问题仍比较突出。农业保险成本较高，覆盖面有待进一步拓宽。

    建议加快农村金融改革进程，改善农村金融服务。落实法律关于贴息奖励等规定，调整完善相关政策，加大对农业和农村的金融支持，引导金融机构增加涉农信贷投放。完善农村金融组织体系，发展竞争性农村金融市场。加强农村金融基础设施建设，提高基层网点数量。加强农村信用体系、支付结算体系建设，创新农村金融产品，完善农户信用贷款、联保贷款制度，畅通信贷“绿色通道”。扩大政策性农业保险覆盖范围，完善保险、理赔方案，让农民有效规避风险。创新农业经营体制，消除涉农金融业发展障碍。

    （三）毫不放松抓好粮食生产

    当前，粮食供给结构性矛盾、经济作物与粮食作物争地矛盾长期存在；主销区产需缺口加大；粮食生产成本上升，比较效益偏低。一些非主产区粮食生产稳步发展，但还没有相应的鼓励政策。

    建议完善保障粮食安全政策。大幅度增加中央财政对粮食、油料生产大县一般性转移支付，加大奖励力度，增量补贴要与粮食产量特别是商品量挂钩，完善主产区利益补偿机制。完善“四项补贴”政策，提高补贴标准，增加防灾减灾稳产增产技术补助；综合考虑粮食成本上升、供求状况、市场价格、宏观调控等因素，稳步提高小麦、稻谷最低收购价，努力“使务农种粮有效益、不吃亏、得实惠”。完善大宗农产品临时收储政策，充实粮棉油糖等主要农产品储备。加大投入，着力实施新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020年），以产粮大县为重点，加强小型农田水利设施建设，扩大高产稳产粮田。同时，大力发展现代种业，加快优良品种和高产栽培技术研究推广，适时修改种子法。还要提升棉花、大豆、油菜籽等农产品生产能力，研究大豆生产奖励政策，建立东北地区非转基因大豆保护区，提高大豆自给率。

    （四）量质并重保护耕地

    从长期来看，工业化城镇化对土地有刚性需求，生态保护对耕地开发有限制要求，耕地后备资源不足。一些地方粗放用地，东南部城市周边优质耕地减少过快。耕地占补平衡中补充耕地水土条件较差，加上土壤熟化需较长时间，耕地质量还难以保证。中低产田仍占较大比重，农田有效灌溉面积不足耕地面积一半。一些地方征地程序不规范，补偿费用分配不合理，还存在挪用、截留征地补偿款的现象。

    建议进一步落实最严格的耕地保护和节约用地制度，提高耕地质量。强化各级土地利用总体规划的管控作用，严格限定城乡建设用地边界，严格土地用途管制，切实守住耕地“红线”。根据不同行业和投资强度等确定建设用地标准，完善耕地保护激励政策。依据土地整治规划(2011—2015)，大力开展农村土地整治，推进高标准基本农田建设。大力推行建设占用耕地的耕作层剥离与利用，全面建立补充耕地后期管护制度，落实地力培肥资金。落实党的十八大提出的“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”的要求，完善征地程序，动态调整补偿标准，提高农民在土地增值中的收益，切实保障农民的生存权和发展权。加快大中型灌区配套和大中型灌排泵站更新改造，在水土条件适宜地区，建设水利工程扩大灌溉面积。建议制定农田水利法，确立农田水利在农业发展中的基础地位和支撑作用。

    （五）加强农业技术推广队伍建设

    当前基层农业技术推广仍然薄弱，业务工作时间难以保证，基层农技推广经费缺乏。

    建议按照修改后的农业技术推广法的要求，有关部门和地方尽快修订该法实施条例、规章，制定具体政策，完善基层农业技术推广管理体制机制，保障机构编制和业务经费，完善工作绩效评估和激励办法，切实履行公益性无偿服务职能。创新农业技术推广服务机制，农业技术推广机构要与科研教学单位、农民专业合作组织有机衔接，实行产学研结合促进科研成果转化。同时，加强基层水利服务和林业技术推广机构建设。

    （六）加强农业科技创新

    目前，农业科技体制机制还难以适应现代农业发展，投入不足，科技成果转化率只有40%，远落后于发达国家70%—80%的水平。

    建议围绕粮食生产、食品安全、农村生态环境等重大科技需求，统筹部署农业科技重大创新任务。推动企业成为技术创新的主体，加快农业科技成果转化和产业化。强化农业科技与金融结合，建立多渠道的资金投入机制。推进以现代农业企业为中心，农业专业组织为依托，科技特派员服务为中介的社会化农业科技服务体系建设。

    （七）发展多种形式规模经营

    现在，农村青壮年劳动力大量外出，有些地方“谁来种地”问题日益突出。这既是挑战，也是实现集约化经营的机遇。

    党的十八大提出，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。建议采取有效措施，引导推动农村土地有序流转，培育新型农业经营主体，发展多种形式的规模经营。一是继续依法推进农村土地有序流转。二是在财税、金融等方面完善对农民专业合作社的扶持政策，在税收申报系统增加合作社法人类别，促进财政支农项目与农民专业合作社对接，强化合作社财务及审计监管，提升农民专业合作社自我发展能力。三是鼓励扶持专业大户、家庭农（牧）场发展。

    （八）加大扶贫攻坚力度

    扶贫攻坚任务仍然艰巨，按照新的国家扶贫标准，扶贫对象扩大为1.22亿人，占农村人口的12.7%。扶贫投入不足，扶贫工作的法制建设滞后。

    建议全面推进落实新十年农村扶贫开发纲要。有关部门要加强协调，加大规划实施力度；各行业、国有企业要加大对贫困地区的帮扶力度；完善地区间帮扶工作机制，完善定点扶贫、连片特困地区扶贫工作长效机制；进一步加大专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫政策到户的力度，确保扶贫对象得到有效帮助，实现“两不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房有保障）目标。依据新的扶贫开发纲要，推进扶贫立法工作。

    （九）高度重视农业和农村生态环境保护

    现在，一些地方还存在滥用化肥、农药、农膜的现象，作物秸秆露天焚烧，畜禽养殖场废弃物随意排放，生活垃圾露天堆放，特别是一些企业排污造成土壤和水源等污染，农村生产和生活环境保护工作必须引起高度重视。

    建议通过推广有效施用化肥和使用农药技术，开展农业清洁生产技术示范，发展循环农业、生态农业；支持畜禽养殖企业建设畜禽粪便综合利用处理系统，有序推进农村沼气建设，支持建设生活垃圾和污水集中处理设施等办法，促进农业废弃物综合利用，减少浪费，防治污染。制定农村二三产业发展的环保标准，加强对企业治理污染的监管力度。加强农村堰塘清淤和河道综合整治，扩大连片整治范围。对大型工程水源地保护区农民因环保要求受到的损失给予补贴，并按照党的十八大要求建立生态补偿制度。尽快制定土壤污染防治法和畜禽养殖污染防治条例。

    以上报告，请审议。