证券投资基金法修订草案在公开征求意见中共收到8万多条意见、建议，足见社会对这部法律的关注。基金作为一种投资活动，从维护金融市场秩序、保障公众合法利益出发，必须纳入国家监管视线，而无论其资金是否公开募集。也因此，意见中几乎所有观点都赞同被称为此次修法最大亮点的“非公开募集基金入法”。不过，毕竟实践中公开募集基金和非公开募集基金在运作方式上有很大区别，立法也应该基于它们的不同特点区别对待，这也正是社会讨论修改证券投资基金法的焦点。

全国人大财经委副主任委员、证券投资基金法修订草案主要参与者吴晓灵的一句话道出了证券投资基金立法的基本思想，“一个金融机构管的是少数人的钱，可以进行适度监管；如果管的是多数人的钱，就应该对它实行较严的监管。”不难理解，吴晓灵委员所说的“管少数人的钱”“管多数人的钱”分别是指非公开募集基金、公开募集基金，意思即对非公开募集基金适度监管，对公开募集基金则监管应更严格。“既保护多数投资人的合法权益又为本性灵活的非公开募集基金提供空间”这一思想在证券投资基金法修订草案第一次审议稿（以下简称一审稿）中已有体现，如明确非公开募集基金管理人的信息披露义务、降低基金份额持有人大会召开门槛、非公开募集基金由目前实行的“核准制”改为“注册制”等。相比一审稿，证券投资基金法修订草案第二次审议稿（以下简称二审稿）则增加了对基金管理人风险意识要求的规定、调整非公开募集基金的准入制度等，充分说明了立法者力求在对两种基金监管的“管”与“放”之间找到恰当的平衡点。

登记便可准入

“如何监管非公开募集基金”是此次修改证券投资基金法的焦点问题之一。一审稿规定，募集的资金总额和投资人人数达到一定数额的非公开募集基金，其基金管理人应该到国务院证券监督管理机构注册；未达到规定数额的，则豁免注册，但必须到基金行业协会登记。基金募集完毕后，基金管理人还应分别到国务院证券监督管理机构或者行业协会备案。在审议和征求意见过程中，有不少人对此提出意见，“把非公开募集基金按照资金数额和人数划分，分别到不同的部门和机构登记、备案，不利于统一掌握非公开募集基金的有关情况，也不利于统一监管。”

“为了便于对非公开募集基金的监管，加强行业自律，统一掌握非公开募集基金的情况是必要的。”全国人大法律委员会副主任委员孙安民在对二审稿作情况说明时表示。因此，二审稿进行了修改，规定所有非公开募集基金的基金管理人都只需“向基金行业协会履行登记手续，报送基本情况”；基金募集完毕，基金管理人向基金行业协会备案。至于募集的资金总额和投资人人数达到规定数额的基金，则由基金行业协会向国务院证券监督管理机构报告。可见，非公开募集基金的准入“门槛”进一步放低了。

不过一审稿和二审稿均未对非公开募集基金的基金管理人作出专门规范，只是在二审稿中增加了一条内容，“对非公开募集基金的基金管理人进行规范的具体办法，由国务院金融监督管理机构依照本章的原则规定。”据了解，做出该规定是考虑到实践中通过非公开募集资金进行证券投资活动的方式较多，所依据的部门规章各不相同的实际情况。

需要指出的是，除了目前证券投资基金法规定的基金组织方式，在实践中还存在另一种形式的基金组织，其名义上是一个公司或者合伙企业，但目的也是通过公开或者非公开募集资金进行证券投资活动。据了解，由于非公开募集基金一直未被我国法律承认，实际上现有的非公开募集基金主要以公司或有限合伙企业形式存在。“其资金募集和对外投资行为实质上仍是将募集资金交由专业机构管理和投资。”吴晓灵委员表示，对这类公司和合伙企业应该纳入证券投资基金法的调整范围。这一观点得到委员和社会多数意见的赞同，并且修订草案二审稿把一审稿中规定的“参照适用本法”进一步修改为“适用本法”。

“在征求意见的过程中，大家提出，促进基金行业的健康发展，重要的是要管好基金管理人。”一审稿对基金管理人的行为作了进一步规范，二审稿在此基础上又专门增加基金管理人应具备风险防范意识的要求：“应当遵守审慎经营的规则，制定科学合理的投资策略和风险管理制度，有效防范和控制风险。”此外，金硕仁等委员强烈建议还应提高对基金管理人违法行为的处罚力度，“没有严肃的处罚制度就很难达到惩治与预防的目的。”

吴晓灵委员

孙安民委员

贺一诚委员

严控投资者

对于非公开募集基金的“合法化”，社会最大的担忧是，会不会为非法集资行为提供了一条合法途径。特别是今年震惊全国的吴英集资诈骗案的揭露和判决，充分显示了非法集资的危害和后果。虽然吴英的罪名是非法吸收公众存款罪，金融业内人士也表示吸收公众存款与非公开募集基金有着本质上的区别，但对大多数普通百姓来说两者的界限并不那么明显——都是把钱交给他人并从中得到回报的“投资行为”。

因此界定非公开募集基金非常重要。由于非公开募集基金一般比公开募集基金的投资范围更广泛，不仅包括上市交易的股票、债券等，还常投资于未上市公司的股权股份等，对非公开募集基金的监管目前国际上通行的做法是限制较少。同时，非公开募集基金的投资特点往往是风险高回报高，所以，业内一致的看法是，对非公开募集基金的监管主要在于严格限定投资人的条件。

“基金法主要防范基金的募集和运作行为，从而保护积极投资者权益，防范非法集资。”吴晓灵委员表示。因而，立法者在一审稿中就明确规定“非公开募集基金应当向合格投资者募集”。所谓合格投资者是指“达到规定资产规模或者收入水平，并且具备相应的风险识别能力和风险承担能力、其基金份额认购金额不低于规定限额的单位和个人”。此外，还规定非公开募集基金的人数累计不得超过二百人。投资人条件和人数是非公开募集基金与集资行为最主要的区别。

但实践证明“只向合格投资者募集”的监管并不容易，近几十年来发生的世界金融危机以及时有暴露的金融领域“黑幕”不断警示我们必须最大限度保护投资者特别是普通投资者的合法权益。“‘具备相应的风险识别能力和风险承担能力’，谁来界定？”贺一诚委员建议，在定义“合格投资者”时要谨慎考虑，防止普通百姓受骗。

非公开募集基金是一把双刃剑，一方面它能够把汇集起来的社会闲散财产以其灵敏嗅觉投放到迫切需要资金的领域，促进企业和投资人的双赢；另一方面它又容易越过法律线变成非法集资、诈骗，从而对投资者的利益和金融秩序形成危害。因此，把握好对非公开募集基金监管的“度”至关重要。尤其是当前经济形势下，许多中小企业面临融资难问题，与此同时，一些民间资本却找不到合适的投资方向，我们希望尽快健全基金监管制度，理顺基金市场，让公开募集基金和非公开募集基金发挥各自在代客管理资产方面的积极作用，促进金融、经济健康繁荣发展。

另外，修订草案一审稿规定，公开募集基金的基金组织形式可以采用契约型和理事会型，非公开募集基金还可以采用无限责任型。二审稿则删除了关于理事会型基金和无限责任基金作为法定基金组织形式的规定。孙安民对此解释说，“理事会型和无限责任型基金仍属于契约性基金，只是在基金份额持有人大会内部机构设置和管理人承担的责任形式上有所不同，可以不单独作为法定的基金组织形式。”不过，为加大对投资者利益的保护力度，二审稿规定在基金内部增设监督性机构等可以由基金合同作出约定。(记者/谢素芳)