秋高气爽，“双节”将至，又到一年旅游黄金季。据官方最新预测，今年中秋、国庆期间，旅游市场接待人次约为3.45亿，同比将增长15%左右。

除了旅游人数将创新高之外，与往年不同的是，旅游法草案不久前首次提交全国人大常委会审议，并向社会公开征集意见。在众多游客看来，未来法律的出台将为他们营造一个更加令人放心、舒心的旅途。

长期以来，因缺乏相应的法律约束，旅游行业的不正当竞争日趋白热化，“零负团费”、强制购物等不良行为愈演愈烈；旅游资源盲目上马、过度开发现象严重……“旅游业亟须一部法律护航。”采访中，多位专家向记者表示，旅游是关乎民众福祉的大事，特别是在国际旅游市场竞争日趋激烈的形势下，要确保我国旅游业健康有序发展，必须要用法律作保障。

立法势在必行

离国庆“十一”还有半个月的时间，北京延庆县柳沟村民老刘的手机这几天快要打爆了。“都是预定吃豆腐宴的。”老刘满脸喜悦地对记者说。

“柳沟火盆豆腐宴”是延庆郊区旅游的一大特色。5年前老刘在自家开设了豆腐宴，一年时间就已渐成规模，纯利接近20万元。现在老刘家是男女老少齐上阵，摩拳擦掌准备再扩大经营规模。

老刘家红火的“农家乐”其实是近年来旅游业“富民”效应的一个生动写照。“有人将旅游业归纳为无烟囱的‘工业’、无校舍的‘教育’、无广告的‘宣传’、无会场的‘外交’。”尹中卿用形象的语言将旅游业的特点进行了概括。他表示，旅游业属于涉及范围广、消耗资源低、带动系数大、创造就业多、综合效益好的服务性产业，对于促进经济社会发展和人的全面发展具有举足轻重的作用。

如今，随着改革开放三十多年的发展，中国的旅游业从小到大、由弱到强，实现了历史性跨越，成为国民经济的重要产业。

截至2011年年底，全国各类旅游景区景点达到两万多处，旅行社达到两万多个，国内旅游人数超过26亿人（次），接待入境旅游超过1.35亿人（次），公民出境旅游超过7000万人（次），国内旅游市场规模居全球第一位。

许多国家经验证明，人均GDP达到3000美元左右时，居民出游意愿显著增强。尹中卿表示，顺应各族人民过上美好生活的新期待，不断丰富旅游产品，提升旅游服务质量，促进旅游业持续健康发展，把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业和人民群众更满意的现代服务业，“迫切需要制定一部综合性的旅游法。”

目前，我国对旅游活动的规范主要依赖国务院制定的《旅行社条例》《导游人员管理条例》《中国公民出国旅游管理办法》等行政法规、31个省（区、市）制定的地方性法规以及有关部门制定的旅游行政规章。一位旅游质监部门执法工作人员向记者表示，由于缺乏统一的上位法支撑，在条文适用上，当地方之间的法规或地方性法规与行政部门规章出现不一致时，难以进行协调。他认为，出台一部独立完整的旅游法更适应旅游业跨地域、跨行业发展的需要。

“制定旅游法是促进国际交往、协调国内外旅游法律制度的迫切需要。”尹中卿说。据不完全统计，目前已经有60多个国家或地区制定了旅游法律，世界旅游组织、欧盟也制定了相关公约。尹中卿表示，随着我国境内居民出境旅游和境外居民入境旅游日趋频繁，国际交往日益增多，需要把一些通行的国际法准则通过国内法加以确认，促进我国旅游法律制度与相关国家或地区法律制度的衔接。

理性的立法模式

新中国的旅游立法之路可以追溯到20世纪80年代，那时正值改革开放之初，伴随着计划经济体制向市场经济体制的转变，旅游产业成为开放和引入外资的先锋军，并走了一条“抓入境客，全力创汇”的旅游发展模式。

旅游的立法工作早在那时就已被提上日程。据尹中卿介绍，七届全国人大常委会和国务院曾将其列入立法项目，国家旅游局会同有关部门起草出草案。“但是当时我国旅游业发展上处于起步阶段，有关方面对立法涉及的一些重要问题认识不尽一致，草案未能提请审议。”尹中卿说。

从八届全国人大以来，社会上有关制定旅游法的呼声越来越强烈，全国人大代表也多次提出议案和建议，要求加快制定旅游法。

十一届全国人大财经委成立后，对此进行了多方调研。2009年12月，全国人大财经委牵头组织国家发改委、国家旅游局等23个部门和有关专家成立旅游法起草组。

据悉，两年多来，起草组开展了大量的调研和论证工作，“先后形成三个阶段性草案文本和数十个修改稿，并多次征求有关部门和省（区、市）的意见。”尹中卿说。

在各部门的配合下，旅游法草案终于现身与公众见面。

“旅游涉及食、住、行、游、购、娱诸多方面。”中央民族大学法学院教授熊文钊是旅游法草案专家组成员，谈及旅游法的立法过程，他向记者举例称，其中，行涉及交通、民航、铁路、水运等部门；住、食涉及酒店，由商务部门管理；有些自然旅游景点涉及林业部门管理；寺堂庙宇参观涉及文物部门和宗教管理部门等等。“因此，旅游立法对多部门的精诚合作要求极高。”

熊文钊认为，由全国人大财经委牵头起草的形式更有利于以国家立场和视角谋划旅游发展。“它不是为了某一个管理机关方便而设置的。”熊文钊表示，这种法律起草形式比单独的部门立法在质量上更有保证，可以更好地保护旅游者的合法权益，规范旅游行业，促进其健康发展。

提升旅游服务质量

“我们去泰国旅游，被导游带去一个珠宝店，一群游客围坐在桌子前，听导购介绍，大多数人都被忽悠得半推半就掏钱购买。”“即使不买的也只能坐着干等。”谈及最近的一次跟团旅游经历，北京的王小姐对期间的旅游质量颇有微词。

十多年前，旅游对大多数中国家庭来说还是件奢侈的事，可如今，人们生活越来越富足，旅游已成为许多人休闲的主要方式，对旅游品质的追求越来越高。但强迫购物、任意缩短旅游时间等旅游乱象的不断曝光，让人们对旅游服务质量十分不满。

“如何顺应各族人民过上美好生活的新期待，充分发挥我国旅游业的优势，不断丰富旅游产品，提升旅游服务质量，促进旅游业平稳健康持续发展，迫切需要进一步健全法律制度保障。”尹中卿说。

为此，保护旅游者合法权益成为旅游法草案的主线。据了解，草案加大了对旅游违规行为的处罚力度，对游客的保护力度进一步增强，对社会上反映强烈的旅游秩序混乱和旅游者维权困难等问题进行了集中规范。比如，针对“零负团费”，旅游法草案规定旅行社不得以低于成本的价格招徕、组织、接待旅游者；针对强迫购物和另行付费，规定旅行社组织、接待团队旅游不得指定购物场所，不得强迫或者变相强迫购物，不得安排任何形式的另行付费旅游项目；针对旅游者维权困难，规定县级以上人民政府应当制定或设立统一的旅游投诉受理机构等。

此外，草案还将旅游者的权利义务单设一章。尹中卿表示，“这在权利方面，体现以人为本的思想，突出旅游者权益保护的地位；在义务方面，强调旅游者有尊重旅游目的地习俗、爱护旅游资源和不损害当地居民、其他旅游者、旅游经营者合法权益的义务。”

旅游服务合同是保护旅游消费者权益的有效凭证，其具有关系复杂性、合同主体双方不完全对等、合同目的非物质性、合同履行人身关联性等特点。根据这些特点，草案从旅游合同订立、旅行社告知义务、合同变更限制、旅行社违约后果处理等方面对旅游服务合同作出规定。针对旅游产品和服务质量不高，草案规定，包价旅游合同应当明确旅游、住宿、餐饮等旅游服务的安排和标准。

全国人大财经委副主任委员尹中卿认为，把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业和人民群众更满意的现代服务业，迫切需要制定一部综合性的旅游法 图／CFP

草案还对政府层面的旅游规划、旅游资源开发和保护、旅游综合协调机制提出明确的法律要求。“毫无疑问，如果旅游业不注意有序开发，不在保护的前提下利用资源，就可能吃了祖宗饭、断了子孙路。”北京第二外国语大学教授韩玉灵对记者说，旅游法草案明确提出资源的开发要在统一编制发展规划的前提下开展，体现了立法对旅游资源的保护原则。

“我感到整个草案结构合理、贴合实际，比较全面地反映了旅游业的突出问题、热点问题和难点问题。”纵观草案的整体内容，龚学平委员认为，草案充分体现了保障旅游者和旅游经营者合法权益，规范旅游市场秩序，促进旅游业健康发展的立法宗旨。(记者/张维炜)