9月中旬的周末，北京房山十渡景区的农家乐老板刘献香悠闲地坐在家门口与人聊天，空荡荡的餐馆里没有一桌客人，连服务员都已放假回家，只有门前那条拒马河水声依旧。

这个位于十八渡景点的小饭庄，处于河北野三坡景区与北京十渡景区的交界处，依山傍水，环境十分宜人。尽管“7•21”特大暴雨已经过去一个多月，景区也已开放，但游客数量大减，之前热闹的景象一去不返。“这个时候是黄金时期，以前马路两边都停满了车，自从大雨过后，人少多了。”刘献香十分怀念之前的光景，因为今年这个小店不仅没有赚到什么利润，反而在暴雨中损失不小。

说到农家乐饭庄，就不得不提门前这条拒马河。对农家乐老板而言，这条河流可谓是一条黄金水道。由于漂流、脚踏船等水上游乐项目的推出，在酷暑季节，游客爆满，高峰时期农家乐饭庄一位难求。看到水上项目带来的丰厚利润，像刘献香这样的农家乐老板纷纷筑坝拦水，从一渡到十渡，以至到河北野三坡，无不如此。数十米宽的水面被人肆意条块分割，把河水引流改道，在枯水季节，河流下游的一渡、二渡水量很小，几近干涸。

多年的盲目开发，最终遭到了大自然无情的报复。在“7•21”特大暴雨中，受阻河道的行洪能力受到极大影响，奔腾而下的洪水，将这些水上游乐设施连带部分农家乐场所冲得支离破碎。

惨痛的教训让刘献香第一次听到了旅游规划这个词，也深刻认识到了做好规划的重要性。她感慨地告诉本刊记者，盲目开发是要出乱子的，好在镇政府正在编制规划，要对水面进行整体布局。

与现实遥相呼应的是，“蛰伏”多年的旅游法草案终于提请了全国人大常委会第二十八次会议审议。草案对旅游发展规划编制的主体内容和规划的衔接、评价都作了规定。全程参与此次立法研讨的北京大学旅游研究与规划中心主任吴必虎在接受本刊记者采访时说，旅游规划是旅游法起草中争议最大的内容，涉及到不同部门之间的权力划分，牵扯到对现有利益格局的调整，这部分内容是最难以平衡的一块。

这样的规定能否切实解决实际问题，一些专家颇感忧虑。同样参与此次立法研讨的上海师范大学旅游学院副教授王玉松则认为，从目前草案关于旅游规划的内容来看，比较宏观。“从规划编制到实施、评价，相对还是完整的。”她告诉本刊记者，但比较遗憾的是，有关规划的规定没有对诸如旅游景区或旅游项目开发等更具体的内容作出规定，而现实中，这恰恰是容易出现问题、造成负面影响的部分。

事实也确实如此。围绕着拒马河水面旅游规划的编制，村民土地征用问题、与河北野三坡方面的沟通都是摆在面前待解的一道道难题。因而，如何平衡各方利益关系，不是单方面靠立法智慧和魄力就能解决的。

规划告急

十多年前，像刘献香这样的农家乐老板还是地地道道的农民。那时的拒马河岸边，不是耕地就是鱼塘。随着周边城区的快速发展，富裕起来的城里人开始追求生活品质，向往乡村美好的田园风光、清新的空气、回归自然的情调，而这一切风光十渡全都具备，路程也基本合适。

正是看准这个时机，加之政府的积极推动，刘献香这样的农民摇身一变，干起了农家乐生意。这十多年来，沿着拒马河，由南往北自一渡到十八渡，这样的农家乐饭庄、垂钓园一字排开。由于没有整体规划，很多农家乐服务项目基本一致，几乎没有特色。在激烈的竞争下，很多老板敢想敢干，私自建设拦水堤坝更是无所顾忌。“都在肆意建坝，水上项目是最大的卖点。”刘献香也坦言，有水生意就会好很多。

针对潜在的问题，当地政府也出面进行干涉，刘献香还记得，围绕着河道清淤工程，施工方多次与农家乐老板产生纠纷，但是由于农家乐已成气候，在巨大的经济利益面前，这项工作也只能作罢。

十渡景区的繁荣，从一个侧面反映了中国旅游业快速发展的趋势，而且这个趋势还将继续。“当前我国正处于第二产业向第三产业转型的阶段，从中央政府到地方各级政府都认识到了这个转型的重要性，因而现代服务业和旅游业在国民经济发展中的重要性不言而喻。”吴必虎说，根据世界旅游组织的预测，中国在2020年或者2018年将成为世界上最大的旅游目的地国家。

根据世界旅游组织的预测，中国在2020年或者2018年将成为世界上最大的旅游目的地国家。图为香港海洋公园 摄影／张新政

国务院出台的加快发展旅游业的意见也明确指出，到2015年，旅游市场规模要进一步扩大，国内游人数要达33亿人次，旅游业增加值占全国GDP的比重提高到4.5%。

在几乎马上就要到来的大旅游时代，抓好旅游资源的供给、开发十分紧迫。“目前，我国可以说是世界上对旅游规划需求量最大的国家。”吴必虎认为，在海外游客大规模前来，国内游客大面积走动的情况下，好看的景点又比较有限，资源环境压力比较大，还要起到对旅游资源的保护作用，如果没有规划的合理控制，是很可怕的。

谁来编制

在业内人士看来，旅游规划是一个综合性的规划，既涉及到物质性规划，也联系着社会、经济领域的规划，还涵盖营销的一些内容。“这跟城市规划不同，尽管现在城市规划也更加注重产业结构、功能区规划等，但还是以土地利用、空间布局为主。旅游规划统统包括这些内容，还要考虑到资源、经济、环境保护、社会发展公平等内容。”吴必虎认为，由于这种复杂性，规划的编制应该由有资质的机构和人员来完成，因为规划的好坏直接关系到产业发展的强弱。

正是看到这种左右产业发展的巨大权力，围绕着旅游规划编制的管理权，部门间的分歧和争议颇大。旅游法草案中对此作了这样的规定：国务院、省级人民政府和旅游资源丰富的市级人民政府应当组织编制旅游发展规划；对跨行政区域且不宜分割的资源进行旅游利用时，应当由上级人民政府组织编制或者由相关地方人民政府协商编制统一的旅游发展规划。

在吴必虎看来，具体由谁管理并不重要，重要的是规划要符合实际，有科学性。“现在基本上是由商业性的咨询公司提供这种服务的，比如国企中规院、民营的旅游规划公司等，国家旅游局通过旅游规划资质对这些企业进行质量管理，定期对资质进行审验。”他认为，这还是计划经济模式，这样做的好处是，便于国家有关部门对这些单位进行管理，但国家授予资质只与规划机构相关，并不考察机构里的从业人员是否有这方面的实力，在实际中常常出现低水平规划，甚至以出卖资质牟利的问题。“比较科学的办法是国家应该抓好规划师的管理。”吴必虎认为，旅游规划师应该进行职业资格考试，同时规定一定数量的规划师可以组建规划机构，提供规划咨询服务。

但也有一种观点认为，旅游规划的评价应由第三方机构进行评审。“旅游规划评价不能是自己做规划，自己找人评审，这样做很难保证规划的科学性。”一些受访人士认为，应该委托给第三方组织主持规划执行和综合收益的评价，并接受媒体和司法监督。同时，评审专家的学科背景要全面，既着眼于旅游资源的利用，又要兼顾自然资源的保护。

保护与开发如何兼顾

在十渡景区，所有水上游乐项目都已全面停止，游客只能望水兴叹，同样感慨的还有靠旅游养家吃饭的农民。在六渡从事马匹游乐项目的隗老汉郁闷地说，大水过后，政府全面停止了水上项目，游客锐减，生意都不好做。坐在马路边上的隗老汉不时地招揽生意，但前来游玩的客人寥寥无几。隗老汉是这里的老农民，家里还有几亩地，在旅游旺季靠马匹观光赚些收入，往年都能有个五六万元的收入，但今年是个例外。和隗老汉一样，很多经营旅游生意的农民都十分期待能尽快开放项目，期待在“十一”黄金周期间有所弥补，但几乎无望。

一场大水过后，使得旅游资源的开发和保护这个困扰众多景区的两难问题，赤裸裸地暴露出来。在近年来狂热的旅游开发中，森林资源被破坏、水体被污染、草场荒漠化等问题十分显眼。正如金硕仁委员所言，旅游基础设施建设一直是地方各级政府热衷的项目，不管有没有条件，不论能不能发挥效益，只要有投资商就大笔一挥，毁林平地开工上马，结果不仅没有效益，还造成了资源浪费，破坏了自然生态环境。他指出，有些地方政府不管能不能吸引旅游者前来，各种民俗村、游乐场竞相开工，有些密度之大，花费之高，令人咂舌，对重复建设的项目或者密度过大的设施应给予限制。郑功成委员则直指问题的本源，他说，现在很多地方都奉行GDP增长优先、经济效益优先，对很多旅游资源不是基于保护和永续利用的角度考虑，破坏性、短期性乃至一次性开发的现象并不罕见。

在生计与环境面前，如何兼顾保护与开发？在吴必虎看来，不仅要做好规划的编制，统筹考虑保护与开发的关系，更要确保规划的落实。“旅游规划有一定的特殊性，并不是在短时期内就能见效，有些好的项目比如跨区域的旅游度假区甚至需要十年、二十年的时间才能建设成型。但很少有政府负责人有这样的耐心，在其五年任期内，没有GDP增长，没有政绩，官员很难得到升迁，所以，新一届政府在任期刚开始的时候，往往就要重新做一次规划，要求三年或者四年后就能建出一些东西来，根本来不及去论证项目的科学性和合理性。”吴必虎认为，要解决好保护与旅游开发的关系，关键还要靠政府，切忌急于求成，同时，优化干部考核机制。他说：“不能老盯着GDP，也要看看开发是否符合科学发展观，是否达到了保护和开发的目标。”

8月19日，在历经721暴雨近一个月后，北京市房山区受灾最严重的十渡景区正式开门营业。上午10时30分，首批100名游客乘坐大巴抵达十渡风景区 图/CFP

商业与文化何以共存

在九渡，一座二层的木质小楼十分显眼，路过的游客都会被它鲜艳的红灯笼、红辣椒所吸引，民俗味道浓厚。在这家十渡景区最早开门营业的民俗农家乐里，游客可以品尝到河鲜、山货、农家小菜等十渡特有的菜品。

而这样的菜品，在整个十渡景区的农家乐几乎都可以吃到。刘献香说，农家乐基本上都差不多，竞争激烈，有的食材都是统一供货，没有太大的区别。

由于推陈出新乏力，民俗农家乐的回头客并不多。在记者的采访中，出于尝鲜、体验的游客居多。“看过一回，吃过一回就不大想再来一次了。”在九渡用餐的一位游客告诉记者，真正的农民生活、风俗习惯等带有地域文化特色的内容很少能接触到。

这样的困境正是中国旅游业集体面临的一个难题。在看似繁荣的栉比鳞次的农家乐、垂钓园等商业设施的包围下，难以掩盖的是文化的缺失，缺乏真正带有浓郁地方文化内涵的旅游产品。“一个景区有文化品味是其长盛不衰的根本。”吴必虎指出，诸如迪斯尼主题乐园，它有浓重的美国文化，而中国的一些主题公园第一年很火，第二年平淡，第三年衰败，其中的原因就是没有内部文化的缔造。

景区走出文化困境，使文化与商业和谐共进并非不可能，这与做好规划不无关系。“商业并不是坏东西，很多现代古镇都是过去的商业中心，完全没有商业化的旅游城市是没有活力的。但是，过度商业化就不好了，引进与当地文化并不协调的商业内容，把原来的氛围破坏了，这是要关注的问题。”吴必虎认为，旅游区的商业化应该有所选择，与当地文化呼应的商业化是可以容忍的。“比如，一个地方的旅游纪念品如果都是浙江人生产、从义乌小商品市场批发而来，全国到处都卖，那么，这样的纪念品没有任何价值。反之，如果是当地人亲手生产销售的纪念品就应该得到提倡鼓励，因为这是在保留当地的文化。”他告诉记者，最重要的是地方政府要有文化。(记者/梁国栋)