一直以来，伴随着旅游产业的蓬勃发展，“零负团费”、强制购物、随意甩团、景区门票上涨等旅游市场无序状况愈演愈烈，致使旅游产业发展难成规模，旅游者合法权益难获保障。为了从法律层面规范旅游市场，最近公布的旅游法草案试图从立法层面重拳出击，彻底治理旅游乱象。

规制恶性竞争

不少参加过报团旅游的人都有过被强制购物的惨痛经历。今年4月份，60多岁的姜先生和爱人低价报团去云南丽江，一路上，导游安排了多次购物。“常常是参观景点的时间还比不上购物时间多。如果旅客不愿去或不买，导游的脸色就很难看，甚至出言不逊。”姜先生对本刊记者无奈地说，“早知如此，就不该图便宜报这种低价团。”

姜先生的经历很有普遍性。“跟了这样的团出去，品质很难有保障。”一位旅行社的负责人告诉记者，运用低于成本价的费用拉来游客，再通过各种强制消费产生的回扣、自费项目等收入牟利，是典型的“零负团费”模式，也是许多旅行社惯常运用的竞争模式。

针对这一业内公认的“顽症”，旅游法草案规定：“旅行社不得以低于成本的价格招徕、组织、接待旅游者。旅行社组织、接待团队旅游不得指定购物场所，不得强迫或者变相强迫购物，不得安排任何形式的另行付费旅游项目。”

“零负团费”是一种恶性竞争行为，此次从立法上进行规制，获得常委会组成人员的普遍认同。同时，吕薇委员认为，具体规定可以参照反不正当竞争法的提法。她表示，反不正当竞争法第十一条也有关于不得低于成本销售商品的条款，但前面有限定条件，即“经营者不能以排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格销售商品”，条文还进一步明确“季节性降价的不属于不正当竞争”。

“旅游业也有淡季销售，我理解禁止低于成本来组织和接待旅游者，主要出于两个目的，一是恶性竞争，二是一些旅游团以收受回扣为盈利手段。”因此，吕薇建议，对于“旅行社不得以低于成本的价格招徕、组织、接待旅游者”的规定，应加上“不得以排挤竞争对手或收取购物回扣为目的”作为限定条件。

刘振伟委员则认为应增强条文的可操作性。在他看来，相对于个人旅游而言，旅行社通过预定或者建立长期合作关系，在交通、住宿等方面可以拿到更低的折扣，用以降低经营成本，一些交通、住宿企业也可以通过旅行社的预定，得到长期稳定的客源保障，对于旅行社和一些旅游接待经营者来说，这是互惠互利的，也可以使旅游者得到实惠。

“另外，不同的旅行社由于规模和实力不同，经营成本必然不同。”刘振伟说，如何既保障旅行社的合法权益，又能规范旅游市场，可以考虑结合草案有关旅游经营规则和交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等衔接规定，在旅游合同规范中增加有关强制性规定。

保障旅游安全

这些年来，自驾游、探险游盛行，但其频频曝出的一系列安全事故引发了社会的关注。2012年3月，两名“驴友”相约攀爬北京房山区周口店凤凰山，不慎失足坠崖；2011年5月，深圳“驴友”登山时误食野菜导致3人中毒1人死亡；2011年5月，南京“驴友”反向穿越四姑娘山失踪引发全力搜救……

“‘驴友’已经出现了多起安全事故，如到没有经过开发和任何安全保护措施的地方去玩儿，玩儿的过程中，遇到了突发的天气状况，遇到了路径不熟的问题，出现了很多危险。”周铁农副委员长表示，这类救助动用了相当大的力量，成本很高，如何解决，希望在制定旅游法时，对这类旅游也应予以考虑。

何晔晖委员也认为，“驴友”往往喜欢到那些没有被开发的景区、景点旅游，而这一群体又是最容易发生安全事故的，发生了问题之后又要动用大量政府的公益性资源去救助。所以，建议在“旅游安全”一章当中能够明确写上，对于尚未开发的旅游景区，禁止去旅游。

其实不仅“驴友”出行的安全事故多发，近年来，伴随旅游消费能力的快速增长，组团旅游的安全事故也时有发生，如旅游大巴交通事故、游客溺水事件、旅游团餐食物中毒等。

找寻原因，北京第二外国语大学教授韩玉灵认为是多方面的，其一是旅游经营者和组织机构只注重经济效益，提供不合格的旅游产品，从而引发旅游安全事故，造成旅游者人身和财产安全受到侵害；其二是由于旅游者和旅游组织机构安全意识淡漠，缺乏应有的素质，违反操作规程或不遵守操作规程所致。

 

在避暑胜地河北秦皇岛，由秦皇岛市西河南边防派出所10多名女警官组成的女子巡逻队，每日守护在南戴河海滨，维护景区秩序，帮助旅客排忧解难。这是女子巡逻队的民警带着北京光爱学校的孩子在南戴河海滨玩耍 摄影/杨世尧

此次旅游法草案明确了政府的旅游安全职责，规定国家建立旅游目的地安全风险提示制度。旅游目的地安全风险提示级别的划分标准和实施程序由国务院旅游行政主管部门会同有关部门依法制定。

“县级以上人民政府及其有关部门应当把旅游安全作为突发事件监测和评估的重要内容。”草案还对旅游过程中突发事件的应对提出了要求。同时，规定了景区流量控制制度。另外，还对旅游经营者的安全保障、安全警示、事故救助处置作了规定。“如果一个景区没有必要的安全防护设施，没有比较良好的通行道路以及人群疏散场所，在发生紧急情况的时候就很难保证旅游者安全。”何晔晖认为对旅游安全进行规定很有必要，但她表示，目前的规定对旅游景点所应该达到的安全标准没有明确，希望增加这样的条款。

达列力汗•马米汗委员说，旅游法草案规定了旅游经营者要向旅游者说明旅游安全警示的内容。他认为还应增加一款，即“旅游者接受旅游服务时，应当如实告知与旅游活动相关的个人信息，并遵守旅游活动中的安全警示要求，配合有关部门、机构、旅游经营者采取安全防范和应急处理措施”。经营者对旅游者提出了安全警示，同时旅游者接受旅游服务的时候，也应该有积极配合的义务，这需要草案进一步加以明确。

刹住门票乱涨风

今年是景区门票价格三年一调整的“解禁年”，年初，随着旅游淡季渐入尾声，国内众多景区又是一片“涨”声响起，有的景区门票价格上涨幅度超过200%。比如，热门景区张家界的门票就由2004年的158元调至目前的248元，九寨沟由145元调至220元。

据不完全统计，今年“五一”假期期间，全国有超过20个知名景区门票涨价，涨幅在20%—100%之间。不少网友发帖感叹，“门票越来越贵，简直要玩不起了。”

为刹住门票乱涨风现象，旅游法草案规定，“景区经过主管部门批准方可有偿收取门票。利用公共资源开发的景区门票实行政府定价或者政府指导价。其他景区门票实行市场定价，其价格应当向其价格主管部门备案。景区门票价格变动应提前6个月公布。景区应当明示另行收费的游览项目，景区部分核心游览项目因故不能开放的或者无法提供服务的，应提前告知并相应减少收费。”

“有些地方政府通过提高门票价格来增加财政收入。”朱启委员表示，草案对门票管理作出明确规定很好，但是对于利用公共资源开发的景区，建议采取可行措施，对旅游收费价格实行严格的管控。“特别是利用公共资源开发的景区，比如公园、博物馆、纪念馆等的门票价格应当体现公益性，逐步减免。”朱启说。

“自然景观是我们祖先留下来的，是大自然恩赐我们的。虽然景观也有管理的问题，但是如果无限制地把门票涨价，不利于旅游发展。”周声涛委员表示。

针对门票价格不断攀升的原因，有专家分析，除运营维护成本外，旅游产品结构不合理、景区的攀比心理和地方财政对门票收入的依赖是景区频频涨价的“三大推手”。

“旅游应从‘门票经济’转变到产业经济。”金硕仁委员对此指出，当务之急是促进旅游业的转型升级。“产业经济的地位和贡献体现在多个产业链上，更有利于形成规模化的经济效应，这是旅游产业发展相对成熟的具体体现。”金硕仁说。(记者/张维炜)