全国人民代表大会常务委员会：

    根据全国人大常委会2012年监督工作计划，全国人大常委会执法检查组于2012年5月至6月对《中华人民共和国残疾人保障法》的实施情况进行了检查。现在，我代表执法检查组向常委会作报告。

    一、执法检查的工作情况

    这次执法检查是残疾人保障法颁布实施二十多年来，全国人大常委会首次在全国范围内对这部法律的实施情况进行检查。吴邦国委员长对此作了重要批示，指出：“残疾人是一个数量众多、特性突出的社会群体，关爱残疾人，保障残疾人权益，是社会文明进步的重要标志。残疾人保障法执法检查，要突出重点，注重实效，深入了解法律实施情况，督促有关方面高度重视残疾人工作，推动解决基本生活保障、教育、就业、康复等残疾人最关心、最直接、最现实的利益问题，让广大残疾人平等参与社会生活，共享改革发展成果，促进社会公平正义，促进残疾人事业与经济社会协调发展。”根据吴邦国委员长的批示精神，确定了这次执法检查的四个重点：一是残疾人基本生活保障情况，二是残疾人劳动就业情况，三是残疾人医疗康复情况，四是残疾人教育情况。

    5月2日，执法检查组召开第一次全体会议，王兆国副委员长出席会议并作重要讲话，对执法检查工作进行了部署。会议听取了国务院残疾人工作委员会、国家发改委、民政部、人力资源和社会保障部、教育部、卫生部、最高人民法院关于残疾人保障法实施情况的汇报，财政部等单位提供了书面材料。会后，陈至立、周铁农、司马义•铁力瓦尔地副委员长和我分别带队参加检查工作。检查组赴天津、内蒙古、辽宁、山西、浙江、湖南等6个省、自治区、直辖市进行检查，同时，委托其余25个省、自治区、直辖市人大常委会对本行政区域实施残疾人保障法的情况进行检查。

    为了更加深入地了解法律实施情况，这次执法检查在方式方法上作了一些新的尝试：一是将执法检查与立法后评估结合起来。2011年，内务司法委员会会同常委会法工委、中国残联等单位，启动了残疾人保障法立法后评估工作，通过文献研究、问卷调查、实地调研和统计分析等方式，研究和评估法律制度的科学性与可操作性，了解法律实施情况。工作中，注意将执法检查与立法后评估统筹安排、相互促进。二是采取网上征求意见方式。执法检查组选取残疾人保障法实施中的12个问题，通过中国人大网向社会公开征求对法律实施情况的意见。从5月23日至6月30日，来自全国31个省、自治区、直辖市的5982名残疾人及其亲属、残疾人工作者和关心残疾人事业的群众参与了网上调查投票，另有4219人次在网上提出了关于贯彻实施法律的意见和建议5186条。三是通过信访渠道了解法律实施情况。执法检查组召开第一次全体会议时，国家信访局提交了残疾人信访情况书面报告，执法检查过程中，各检查小组通过适当方式了解所到省、自治区、直辖市残疾人信访情况。四是在较大范围发放调查统计表。在9个省、自治区、直辖市的105个市(州、盟)和26个县(市、区)795个单位发放了调查统计表，收集残疾人社会保障、教育、康复、就业等数据4000余组，为执法检查提供了支持。

    二、贯彻实施残疾人保障法的主要做法和成效

    我国有8500多万残疾人，涉及2.6亿家庭人口。残疾人保障法的颁布实施，标志着我国残疾人事业开始步入法制化轨道，残疾人权益保障进入一个新的发展阶段。多年来，党和国家高度重视残疾人工作，采取一系列措施贯彻落实残疾人保障法，促进残疾人事业与经济社会协调发展，取得了明显成效。

    (一)残疾人事业法律法规政策不断完善

    2008年，中共中央、国务院印发《关于促进残疾人事业发展的意见》，深刻阐明了促进残疾人事业发展的重大意义、指导思想和目标任务，是指导新时期残疾人事业发展的纲领性文件。国务院积极开展残疾人保障法配套法规政策制定工作，分别于1994年、2007年、2012年通过了残疾人教育条例、残疾人就业条例和无障碍环境建设条例；从“八五”到“十二五”，连续将残疾人事业纳入国民经济和社会发展规划。

    残疾人保障法颁布实施后，全国31个省、自治区、直辖市和部分较大的市结合本地实际，制定了残疾人保障法实施办法。2008年残疾人保障法修订后，浙江、山西、北京等19个省、自治区、直辖市修改了本地的残疾人保障法实施办法或制定了残疾人保障条例。在社会保险法、义务教育法、就业促进法等法律中，也对保障残疾人权益、给予残疾人特别扶助作了相应规定。我国残疾人事业法律法规政策逐步完善。

    (二)残疾人社会保障体系初步形成

    在建立城乡社会保障制度过程中，采取特别扶助措施帮助残疾人参加社会保险。在养老保险方面，各地按照国务院要求，为参加新型农村和城镇居民社会养老保险的重度残疾人代缴部分或全部最低标准的养老保险费，北京、上海等地还提高了代缴标准。到2011年底，全国已有1232.5万残疾人参加了新型农村社会养老保险，地方政府为其中的247.7万残疾人代缴全部参保费用，为41.9万残疾人代缴部分参保费用；260万残疾人参加城镇居民社会养老保险，其中，地方政府为67.5万重度残疾人代缴参保费用。城镇残疾职工参加企业职工基本养老保险人数达到299.3万。在医疗保险方面，为重度残疾人和贫困残疾人代缴或补贴个人参保(合)费用。截至2011年底，全国1474.3万残疾人参加新型农村合作医疗，参合率达到96%；433.1万人残疾人参加城镇居民基本医疗保险。

    加强困难残疾人社会救助。全国城市低保对象中有181万残疾人，占城市低保对象总数的8%；农村低保对象中有483万残疾人，占农村低保对象总数的9.1%。232.2万残疾人获得其他救助，136.2万和14.0万符合条件的残疾人分别享受了生活补助和护理补贴。辽宁、内蒙古等地对重度和贫困残疾人采取提高救助标准、增发救助金等措施，给予特殊救助。

    积极推进残疾人托养服务。城镇集中供养残疾人和农村五保供养残疾人分别达到12.0万和68.5万。残疾人寄宿制托养服务机构达到3921个，托养残疾人11.9万人。残疾人日间照料机构达到2368个，为4.6万残疾人提供托养服务，接受居家托养服务的残疾人达到44.2万人。

    (三)残疾人就业状况得到改善

    积极完善残疾人就业政策，拓宽就业渠道，扩大就业规模，改善就业状况。残疾人就业服务机构达到3109个，初步形成残疾人就业服务机构发挥主导作用、公共就业服务和其他社会服务组织有效补充的社会化残疾人就业服务体系，为残疾人提供职业介绍、职业培训、劳务组织、创业指导、就业失业登记、就业技术支持等服务。2011年全国城镇残疾人实际从业人数440.5万，农村残疾人从业人数1748.8万，残疾人就业状况逐步得到改善。天津、湖南等地积极整合资源，建立残疾人种植养殖基地和农业合作社，扶持残疾人家庭农业生产，帮助残疾人脱贫致富。

    (四)残疾人康复服务覆盖面逐步扩大

    着力构建以康复机构为骨干、社区（村）康复为基础、残疾人家庭为依托的社会化康复服务工作机制，为残疾人提供就近、就便的康复服务。目前，全国共有各级各类康复服务机构1.5万个，在874个市辖区和1823个县（市）开展了社区康复工作，累计建立社区康复站18.6万个。“十一五”期间，有1037.9万残疾人得到不同程度的康复，其中白内障复明手术423.6万例，对9.8万聋儿进行听力语言康复训练，对41.6万肢体残疾人和13.2万智力残疾儿童进行康复训练与服务，对6.6万名残疾孤儿进行手术康复，对495.2万重性精神病患者开展综合防治康复，为残疾人供应辅助器具514.7万件。2010年，国家将9项医疗康复项目纳入基本医疗保障范围，减轻了残疾人的医疗康复费用负担。

    (五)残疾人教育稳步发展

    各级党委、政府将发展残疾人教育作为普及九年义务教育和促进义务教育均衡发展的重要内容，通过落实“两免一补”、开展扶残助学项目等措施，推进残疾儿童少年义务教育的普及。2010年，全国特殊教育学校1706所，在校学生42.5万人，分别比2001年增加了175所和4.41万人。残疾人高中阶段教育和普通高等教育不断发展。

    积极发展残疾人职业教育。一是将职业教育课程纳入义务教育教学计划中，提高残疾人学生的社会适应能力。二是在高中阶段以职业教育为主。截至2010年，全国共有残疾人中等职业教育机构147个，在校生11506人。三是高等院校开办了适应残疾人身心特点、适应经济社会发展和人才市场需求的特色专业。2011年，全国有7150名残疾人被普通高等院校录取，877名残疾人进入特殊教育学院学习。同时，运用现代远程教育手段和开放教育方式，向残疾人提供高等专科、专升本学历教育以及岗位培训和实用技术培训。四是发展残疾人就业培训。依托各类职业教育培训机构，对残疾人开展职业技能培训83.3万人次，11.6万人次残疾人获得职业资格证书，提高残疾人的就业能力。

    三、贯彻实施残疾人保障法存在的主要问题

    从检查情况看，残疾人保障法的贯彻实施情况总体上是好的，但也还存在一些亟待解决的问题，需要引起重视。

    (一)残疾人总体生活水平与社会平均水平差距较大

    当前，残疾人仍是贫困人口中贫困程度最重、扶持难度最大、返贫率最高的特困群体。按照国家2300元的贫困线标准，40%以上的农村残疾人生活在贫困线以下。残疾人家庭人均收入仅为全国平均水平的60%左右，而城乡残疾人人均医疗保健支出分别是全国人均支出的1.56倍和2.09倍。残疾人家庭恩格尔系数比全国居民家庭恩格尔系数高出8.1个百分点。多数地方最低生活保障标准仍然偏低，难以保障残疾人的基本生活。

    国家规定自2011年起将农村重度残疾人的个人参合费用纳入农村医疗救助资助范围，但这一政策在一些地方尚未落实。新农保和城镇居民养老保险对残疾人的扶助政策在有些地方执行情况不尽人意。

    (二)残疾人就业有关法律规定未能有效落实

    残疾人就业率低，失业率高，就业不稳定。在已经就业的残疾人中，虚假就业、同工不同酬、强迫劳动的现象时有发生。很多单位本来有适合残疾人工作的岗位，却不依法按比例安排残疾人就业，有的省份接收残疾人就业达到规定比例的单位不到5%。

    近年来，受国际金融危机、市场竞争和有关政策调整的影响，各地福利企业数量和就业人数呈不断减少趋势。法律关于残疾人福利性单位专产专营的规定基本上没有落实。

    在残疾人就业保障金征收和使用方面，相当数量的用人单位(包括国家机关、事业单位)，长期以来既不按比例安排残疾人就业，也不按规定缴纳残疾人就业保障金。一些地方不按规定使用残疾人就业保障金，将残疾人就业保障金用于就业以外的事项，在一些地区，残疾人就业保障金已成为残疾人事业经费的主要来源。许多地方认为，财政部1995年制定的《残疾人就业保障金管理暂行规定》中的一些内容与当前形势不相适应，建议修改。

    (三)残疾人医疗康复工作有待进一步加强

    多数地方康复机构少、资源不足，康复专业技术人才匮乏，无法为残疾人提供便捷有效的服务。从9个省、自治区、直辖市的调查统计来看，有相当数量的市、县迄今没有康复服务机构。全国多数地方的社区提供康复服务的能力非常有限。

    对残疾儿童早期康复治疗投入不足，康复项目覆盖面较窄，有需求的残疾儿童得不到及时的康复治疗，错过了最佳康复时机。特别是智力残疾、自闭症和脑瘫儿童康复训练费用过高，许多家长反映无力承担，希望政府出台相应扶助政策。

    精神病具有长期性、易发性、致残率高等特征，大部分患者家庭难以承受长期的、日积月累的医疗负担，容易拖延治疗而加重患者病情。从检查情况来看，获得基本药物免费治疗和住院救助的重性精神病人比例很低。检查组到过的一个省，2011年全省获得基本药物免费治疗的重性精神病患者不足1%。许多重性精神病患者得不到及时有效治疗，给家庭带来沉重压力，也给社会公共安全带来隐患。

    (四)残疾人整体受教育水平较低

    一是残疾儿童接受义务教育的比例为71.4%,远低于全国义务教育入学率99%以上的水平，盲、聋、智力残疾儿童接受义务教育的比例普遍较低，有的省仅有20%左右，多重障碍、自闭症及脑瘫等中重度残疾儿童入学还存在很大困难。二是随班就读的教育质量存在不少问题，许多地方缺乏政策支持，随班就读教师普遍缺乏特教专业知识和技能。三是许多地方对特殊教育支持力度不够，特殊教育学校及师资配置不足。一些特教学校办学条件差，师资力量薄弱。有的地方特教津贴落实不好，教师积极性受到影响。四是残疾人职业教育的规模和质量不能满足需求，存在投入不足、基础建设落后、管理制度不完善、师资队伍专业化程度低、专业设置单一等问题。

    此外，群众来信和网上征求意见中，反映比较集中的问题还有：残疾人在日常生活中能享受的优惠扶助措施还比较少，希望从国家层面制定更多的残疾人特惠政策；许多地方无障碍环境建设和管理滞后，有的新建筑物不按照无障碍设施规范建设，旧的建筑物未列入无障碍改造计划，不少地方无障碍设施缺乏有效管理，残疾人难以走出家门，阻碍了他们对社会的参与；在出行、就业、就医、接受教育等方面歧视残疾人和侵害残疾人权益的现象时有发生，等等。

    四、进一步贯彻实施残疾人保障法的几点建议

    （一）提高对残疾人事业重要性的认识，加强领导，加大投入

    残疾人事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分。关心和帮助残疾人是社会文明进步的重要标志，是贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的必然要求，是社会主义制度优越性的重要体现。各级政府和社会各有关方面要进一步加强残疾人保障法的宣传教育，提高对残疾人工作重要意义的认识，将残疾人事业纳入党和国家工作大局，加强领导，统筹安排，促进残疾人事业与经济社会协调发展。各级政府在推动经济不断增长的同时，要进一步加大对残疾人事业的投入，建立残疾人事业经费投入与经济发展同步增长机制。出台政策措施，鼓励社会力量参与残疾人事业。要在全社会普及“平等、参与、共享”的理念，尊重残疾人，消除对残疾人一切形式的歧视，为残疾人更好地融入社会创造条件。

    (二)加强残疾人社会保障体系和服务体系建设，提高残疾人生活水平

    残疾人工作的宗旨是不断缩小残疾人生活状况与社会平均水平的差距。这也是促进残疾人平等参与社会生活最基础的条件。要将残疾人普遍纳入社会保障体系，并给予重点保障和特殊扶持。对于参加基本养老保险和基本医疗保险缴费有困难的残疾人，应严格落实国家有关残疾人参保、参合补贴的规定，并逐步扩大补贴范围、提高补贴标准。在社会养老保险方面，建议提高重度、贫困残疾人社会养老保险筹资水平。要按照重点保障和特别扶助、一般性制度安排与专项制度安排相结合的原则，将残疾人作为重点对象纳入城乡最低生活保障范围，切实做到“应保尽保”。对低保家庭中的重度残疾人，要采取多种措施提高其救助水平。建议国务院主管部门出台指导性政策，落实法律规定的残疾人护理补贴制度。

    认真贯彻执行《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，各级政府在基本公共服务体系建设过程中，应当针对残疾人的特殊性、多样性、类别化的服务需求，采取有效措施，使残疾人普遍得到基本公共服务，并不断提升服务能力和水平。加强无障碍环境建设，新建的建筑物要执行无障碍建设规范，旧的建筑物要制定无障碍建设改造计划，对各地建设的无障碍设施，要加强管理，提高使用效率。加强残疾人辅助器具的研究、生产、供应工作，制定对贫困残疾人进行辅助器具配发的政策，帮助残疾人走出家门，为社会做贡献。

    (三)积极采取措施，切实保障残疾人就业权利

    就业是民生之本。应把残疾人就业作为保障和改善残疾人民生的头等大事来抓，根据经济社会发展形势和残疾人就业需求，采取有针对性的措施，破解残疾人就业难题，实现残疾人稳定就业。一是大力开展适合市场需求、适合残疾人特点的教育和培训，提高残疾人就业能力。二是认真落实残疾人按比例就业制度，通过开发适宜残疾人就业岗位等措施，让有劳动能力的残疾人实现平等就业。凡有适宜残疾人工作的岗位应招收残疾人就业，而不能以缴纳就业保障金代替安排残疾人就业。完善残疾人就业奖励制度，对于超比例安排残疾人就业的单位给予奖励和扶持。三是国家机关、事业单位、国有企业应带头执行法律，研究确定适合残疾人就业的岗位，积极安排残疾人就业。四是加大对福利企业、盲人按摩机构等残疾人集中就业单位的管理和扶持力度。根据残疾人保障法的规定，由县级以上人民政府确定福利性单位专产专营某些产品;在同等条件下，政府采购应当优先购买残疾人福利性单位的产品或者服务。建议国务院有关部门加强对此项工作的督导。五是完善福利企业税收优惠政策。建议财政部、国家税务总局根据经济社会发展情况，对2007年6月出台的《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》进行修改完善，调整增值税退税、营业税减税的办法和额度，残疾人职工不足10人的用人单位也应当享受优惠。要依法查处用人单位残疾人虚假就业、同工不同酬、强迫残疾人劳动等问题。

    关于残疾人就业保障金的使用范围，各地普遍反映应作适当调整。征收残疾人就业保障金是为了促进残疾人就业，因此应当重点用于残疾人就业培训、职业教育、补贴社会保险、扶持残疾人创业和灵活就业等，而不能以就业保障金替代政府对残疾人事业的投入。建议国务院有关部门进一步完善残疾人就业保障金征收使用管理措施。

    (四)提升医疗康复服务能力和水平，重视和加强残疾预防工作

    要进一步将残疾人康复纳入各地基本医疗卫生制度和基层医疗卫生服务体系，根据财力和基金承受能力，适当增加纳入基本医疗保障范围的康复项目。尽快实现医疗保险报销和大病救助等政策的有效衔接，医疗保险报销后个人支付仍有困难的，应由民政部门给予救助。完善社会化康复服务网络，充分利用社区资源，强化社区卫生室的康复服务功能，全面开展社区康复服务，使残疾人能够就近、方便地接受康复服务。重点抓好0—6岁残疾儿童康复工作，各级政府应加大资金投入，在残疾儿童0—6岁的最佳康复时期对其进行早期干预和康复训练，确保0—6岁残疾儿童不因家庭经济困难延误康复时机。切实抓好重性精神病人的医疗康复，研究制定重性精神病门诊治疗性基本药物免费制度，完善重性精神疾病患者住院补贴制度，保障重性精神病患者得到及时有效的治疗康复。

    针对康复人才匮乏的现状，建议卫生部、教育部、中国残联等单位研究出台相关措施，加强康复人才培养，建设一支高素质的康复人才队伍，为实现2015年残疾人“人人享有康复服务”的目标提供专业人才保障。

    在残疾预防方面，应高度重视出生缺陷的预防工作。广泛开展以社区为基础、以一级预防为重点的三级预防工作，各级卫生、计生、残联、妇联等单位应当协同配合，完善残疾预防和早期干预机制，加强早期筛查、早期预防、早期干预工作，降低残疾发生率。针对危害面广、可预防的致残因素，重点普及残疾预防知识，提高公众残疾预防意识。

    (五)加强残疾人教育，为残疾人平等参与社会创造条件

    教育是残疾人改变自身命运的重要途径。要采取切实措施保障残疾人受教育权利。一是要进一步普及残疾儿童义务教育，在全面落实“两免一补”制度的基础上，针对残疾学生的特殊需要，进一步提高补助水平。普通义务教育学校要为残疾儿童随班就读提供必要的条件。二是大力促进农村、山区和边远贫困地区特殊教育发展，不断改善特教学校办学条件，加强师资队伍建设，落实特教津贴，完善特教教师职称评定标准。三是对重度残疾儿童逐步做到“送教上门”服务，提高残疾儿童受教育率，逐步达到健全儿童水平。四是加强学前特殊教育的探索实践，积极发展学前特殊教育。五是大力发展残疾人职业教育，鼓励特教学校与中等职业学校联合办学，弥补特教学校自身条件不足，不断拓宽残疾人职业教育和就业培训的渠道。

    (六)充分利用社会资源，统筹解决残疾人照护和托养问题

    残疾人和老年人对日常照护、托养都有较大的需求，建议统筹考虑养老服务体系和残疾人服务体系建设。一是加强社区综合服务设施建设，使社区综合服务设施既能成为老年人居家养老的重要依托，也能成为残疾人日常照料护理、居家养残的平台，充分发挥社区综合服务设施的功能。二是统筹考虑残疾人托养机构和养老机构、儿童福利机构建设，既要建设一批用于托养精神、智力和重度肢体残疾人的专门残疾人托养机构，又要充分发挥已建成的残疾人综合服务设施、康复中心以及敬老院、养老院等机构的作用，支持民办的托养机构，充分利用现有设施为残疾人提供照护、托养服务。

    以上报告，请审议。