全国人民代表大会常务委员会：

    按照全国人大常委会2011年监督工作计划，执法检查组于今年5月至7月，对老年人权益保障法的实施情况进行了检查。这次执法检查是在我国人口老龄化加速发展、对经济社会的影响日益加深的背景下进行的，是老年人权益保障法颁布施行以来的第一次检查。常委会领导同志对这次检查很重视，吴邦国委员长作了重要批示，指出：“应对人口老龄化，是实施我国经济社会发展‘十二五’规划纲要的重大课题，是人大代表和社会各界普遍关注的重要民生问题。老年人权益保障法执法检查，是今年人大监督工作的重点，要精心组织，讲求实效，把执法检查与法律的修改完善有机结合起来，与代表议案、建议的办理有机结合起来。通过监督检查，督促有关方面高度重视老龄工作，发展完善老年社会保障体系和老龄服务体系，加强老龄工作体制机制建设，进一步营造敬老、养老、助老的良好社会氛围，切实维护老年人合法权益。”吴邦国委员长的批示为这次执法检查明确了方向。

    5月4日，王兆国、司马义·铁力瓦尔地副委员长和我出席执法检查组第一次全体会议，部署执法检查工作，听取民政部、全国老龄办、国家发改委、财政部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部以及最高人民法院关于老年人权益保障法实施情况的汇报，中组部、教育部等10个单位提供了书面材料。随后，由周铁农、司马义·铁力瓦尔地、严隽琪副委员长和我带队，全国人大内务司法委员会主任委员和几位副主任委员为组长，部分内司委委员和全国人大代表为成员，组成7个小组分赴上海、安徽、福建、山东、云南、陕西、新疆进行检查。同时，委托其余24个省级人大常委会在本行政区域内进行检查。检查组采取听取汇报、召开座谈会、实地考察等方式，深入了解情况，广泛听取意见。

    现在，我代表检查组报告执法检查情况，请予审议。

    一、保障老年人权益方面取得的成就

    老年人权益保障法颁布实施以来，各级党委、政府和社会各有关方面坚持“党政主导、社会参与、全民关怀”的方针，围绕“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的工作目标，采取一系列措施发展老龄事业，维护老年人权益，取得了显著成效。

    （一）老龄法律法规政策逐步完善。老年人权益保障法于1996年颁布实施。2000年中共中央、国务院作出《关于加强老龄工作的决定》。我国“十二五”规划纲要就积极应对人口老龄化问题作了部署。十多年来，国务院及有关部门先后制定100多件涉老行政法规、规章和政策文件。国务院先后批准实施三个老龄事业发展纲要或规划，并于近期讨论通过了中国老龄事业发展“十二五”规划。最高人民法院在相关司法解释中，对维护老年人权益作出专门规定。全国31个省、自治区、直辖市以及部分较大的市出台了老年人权益保障法实施条例或办法。目前，包括相关法律、行政法规、地方性法规、部门规章和有关政策在内的老龄法律法规政策已经形成并逐步完善，为发展老龄事业，维护老年人权益提供了制度保障。

    （二）社会养老保障体系基本确立。围绕老年人基本生活保障的保险、救助、奖励扶助制度基本确立。在养老保险方面，参加城镇企业职工基本养老保险人数2.36亿人，已有5806万离退休人员领取养老金；国家连续7年提高企业退休人员基本养老金水平，月人均养老金从700元增加到今年的1500元左右。新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）试点扎实推进，去年覆盖24%的县，今年将覆盖60%的县。截至今年5月底，参加新农保人数达1.9亿人，5170万人领取养老金。今年6月国务院颁布《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，决定从今年7月1日启动试点，今年底覆盖面要达到60%。在医疗保障方面，截至2010年底，参加城镇职工基本医疗保险人数2.37亿人，其中有5944万退休人员；参加城镇居民基本医疗保险人数1.95亿人；参加新型农村合作医疗人数8.36亿人。北京、上海、天津、重庆、广东、宁夏等地逐步打破城乡和户籍界限，探索建立“一个平台、两个标准、城乡统筹、资源共享”的医疗保险制度。全国县、乡（镇）、村（居）三级基本卫生服务网络初步形成，三级卫生服务机构为5714万65岁以上老年人免费体检。在涉老救助和福利方面，城乡近2200万老年人享受了最低生活保障待遇，700万“三无”、“五保”老年人纳入供养范围。补助61.5万户农村贫困老年人实施危房改造。上海、云南、宁夏、新疆等14个省份建立了80岁以上高龄老人补贴制度，惠及800万老年人。在奖励扶助方面，22个省份制定了城镇独生子女父母年老奖励的规定，农村计划生育夫妻有1327万人次得到养老扶助奖励。

    （三）社会养老服务稳步推进。一是积极推进居家养老服务。全国老龄办、国家发改委、民政部、人力资源和社会保障部等部门出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》等政策文件，开展基本养老服务体系建设试点工作。目前，全国各类社区服务设施15.3万个，城市便民、利民服务网点53.9万个。一些地方出台居家养老扶持政策，加强社区养老服务设施、服务队伍和信息网络建设。兰州市创办“虚拟养老院”，通过政府搭建信息平台、企业提供专业服务的方式，为老年人提供生活照料、医疗保健等7大类170项服务。河北省总结推广了农村互助幸福院养老的经验。二是加强养老服务机构建设。中央和地方采取有效措施，推进机构养老，兴办了一批老年公寓、福利院、敬老院等养老机构。目前，全国各类养老机构近4万家、床位314万张，收住242万人，比“十五”末增长了71%。安徽省加大财政投入，探索将农村敬老院转型成为农村养老服务中心，在满足农村“五保”老人集中供养需求的前提下,充分利用现有设施和专业服务队伍，面向农村空巢老人、失能半失能老人开展助养、托管、照料等服务。昆明市制定养老服务设施专项规划，对全市养老服务设施的分级、规模、数量等进行统筹规划和合理配置。三是鼓励引导社会力量参与养老服务。国家和地方出台优惠政策，引导和鼓励社会资本投入养老服务事业。5年来，报送到省市两级发改委备案的民间投资养老项目资金达200亿元。在全国社会养老服务体系建设试点中，有40%的试点项目是由社会力量参与和运作的。辽宁省引导社会力量投资10亿元，兴办养老机构717家、床位6.2万张。

    （四）老年人社会优待氛围日益浓厚。各地积极贯彻全国老龄办、民政部、财政部等21个部委出台的《关于加强老年人优待工作的意见》，相继出台了老年人优待具体政策。老年人看病挂号、就诊，乘坐公共交通，参观博物馆、文化馆以及公园、旅游景点等，享受免费或半价优待。湖北、广东、云南、山西等地打破户籍限制，优待惠及外埠老年人。社会各界开展形式多样的敬老助老活动，各级老龄委在每年重阳节期间，组织开展“敬老月”系列活动。教育部门将敬老爱老教育融入教学课程，纳入中小学生日常行为规范。司法行政部门建立了近2万个老年人法律援助中心（站），将老年人权益保障法列入普法内容。各级工会、共青团、妇联开展群众性的孝亲敬老、为老志愿服务等活动。四川、河南等地开展创建敬老模范县(市)、乡、村活动，大力宣传爱老敬老先进典型。各级人民法院对涉老赡养案件优先立案、优先审理、优先执行，对生活困难老年人诉讼费实行减、免、缓交。5年来全国法院受理的赡养纠纷案件逐年下降，由2006年的3.1万件下降到2010年的2.6万件。

    （五）老年人社会生活日益丰富。各地、各部门积极引导和支持老年人参与社会发展，因地制宜地组织开展老年群众性文体活动。越来越多的老年科技、教育、医务工作者参与援助欠发达地区的“银龄行动”、关心下一代工程等，为受援地群众治病、帮带青年教师。80多万个城乡老年协会在参与基层社区建设、社会公益事业以及组织老年人自我维权、自我服务等方面发挥了积极作用。老年文化、教育、体育事业不断发展。全国建成基层老年文化活动设施70多万个，城市老年广场文化、公园文化、校园文化已成为经常性的群众文化活动。全国各类老年大学在校学员超过430万人。福建省、市、县都有老年大学，80%的乡镇、40%的农村和街道居委会也办起了老年学校，老年教育普及率居全国前列。全民健身活动设施站点遍布城乡，城市经常参加体育活动的老年人达到45%。

    （六）齐抓共管的工作格局基本形成。经过多年努力，基本形成了党委政府领导、老龄委综合协调、有关部门各司其职、社会力量参与、人大监督推动的工作格局。1999年，中共中央、国务院批准成立全国老龄工作委员会，办公室设在民政部，有党、政、军、群28个成员单位。县级以上地方各级党委政府相应成立了老龄委及其办事机构。陕西、江西、贵州等地加强农村老年协会规范化建设，云南将老龄工作纳入政府目标责任制考核，上海、新疆出台老龄工作考核办法。

    各级人大密切关注人口老龄化形势，围绕涉老重点难点问题组织开展执法检查、视察调研等活动。北京、河北、辽宁、山东、重庆、甘肃等多个省(区、市)人大常委会开展了老年人权益保障法及相关法规实施情况的执法检查或者调研。去年10月安徽省人大常委会听取省政府关于老龄工作的专项报告，并作出相关决议，在社会上引起较大反响。

    二、实施老年人权益保障法存在的主要问题和困难

    从总体上看，我国老龄事业正处于发展初期，在不少方面还不能适应人口老龄化加速发展的形势要求，老龄事业面临许多困难，法律实施还存在不少问题。

    (一)对老龄工作重要性的认识有待提高。从执法检查的情况看，一些地方和部门的领导干部对我国老龄化社会已经到来及其快速发展缺乏思想准备，对老龄化及其给经济社会发展的影响缺乏足够预见，对应对人口老龄化的战略谋划缺乏应有重视，老龄工作还没有摆上位置。一些地方和单位对老龄事业发展统筹规划和综合协调不够，缺少必要的制度安排和物质准备，老龄事业发展水平落后于其他社会事业，滞后于当地经济社会发展。还有一些人道德缺失、法律意识淡薄，缺乏对老年人应有的尊重和关爱，侵犯老年人权益的现象时有发生。

    (二)养老保障制度尚不完善。社会养老保障存在区域不平衡、城乡不平衡、覆盖范围窄、保障水平低等问题。目前，仍有部分集体企业、乡镇企业、民营企业、关停并转国有企业职工未纳入职工基本养老保险。部分地区、部分群体基本养老保障水平仍然偏低。新农保、城镇居民养老保险等基本养老保障制度采取区域试点、逐步推开的做法，产生了新的区域落差，群众中有“同省不同保”的反映。一些农村老人没钱治病，“小病拖、大病熬”。一些地方针对集体企业职工、外来员工、被征地人员等人群实行的其他养老保险办法，也存在着区域差别和待遇差别较大的情况，分割了基本养老保险制度，增添了工作复杂性。不少地方在职职工与退休人员比例逐渐下降，社会抚养压力增大，社会保险基金出现赤字，有的地方收支差额达60%以上。基本医疗保险统筹层次低，各统筹地区间医保待遇差距大，部分跨省异地安置退休人员和异地就医人员在就医结算方面存在较大障碍。

    （三）社会养老服务供需矛盾突出。一是服务设施不足。目前，城市建设中对养老服务用地和养老机构、服务设施建设缺乏规划的情况还比较普遍。全国养老床位总数仅占老年人口的1.8%，低于发达国家5%—7%的比例，也低于一些发展中国家2%—3%的水平。按照“十二五”规划纲要提出的每千名老人拥有养老床位数30张的目标，养老床位需新增340多万张，建设任务艰巨。社区居家养老服务设施缺乏，据一些省统计，建有老年人日间照料中心（室）的城市社区比例不足30%。适合老年人活动的公共场所较少，现有的老年活动场所设施落后。农村养老服务设施短缺的情况更为严重，特别是农村失能半失能老人和空巢、留守老人的养老服务匮乏。农村社会化养老的基础薄弱，已成为我国老龄工作的一大突出问题。二是专业护理人员短缺。目前我国失能半失能老年人的数量大体需要养老护理人员1000万人左右，而全国现有养老护理员仅30多万人，其中取得职业资格的不足10万人。三是民办养老机构发展缓慢。养老行业属于投资回报率低的微利行业，民间资本参与的意愿不强。尽管国家在土地、税收、用水、用电等方面出台了一些优惠扶持政策，但由于认识不到位，加上一些政策措施刚性不够，许多政策落实困难。民办养老机构普遍存在设施简陋、功能单一等问题。四是行业监管力度不够。目前，国家尚未出台养老机构管理的专项行政法规，养老机构的准入机制尚未建立，民政部门对各类养老机构的监管缺乏法律法规依据。一些养老机构和小型社区养老服务设施未在任何部门登记，游离于政府监管范围之外，虐待老人和安全事故时有发生，老年人合法权益难以得到维护。

    （四）老龄工作体制机制不健全。各级老龄工作委员会均设有办公室，但在机构、性质和人员配置上不统一，普遍反映在人员编制、长效工作机制、乡镇（街道）机构设置等方面存在一些亟待解决的问题，影响各级老龄办“调查研究、综合协调、参谋助手、检查监督”职能的有效发挥。

    三、几点建议

    按照国际通行的老龄社会标准（60岁以上老年人达到人口总数的10%，或者65岁以上老年人达到人口总数的7%），我国从1999年开始就迈入老龄社会行列。执法检查组研究了我国老龄化的情况认为，与发达国家相比，有中国特色的人口老龄化社会有以下特点:一是老年人口基数大。第六次全国人口普查数据显示，截至2010年11月1日，60岁以上的老年人达1.78亿，占总人口的13.26％，其中65岁以上老年人为1.19亿，占总人口的8.87％。我国是世界上唯一老年人口超过1亿的国家。二是老年人口增加快。据“国家应对人口老龄化战略研究”课题组预测，2014年我国老年人口将超过2亿，2025年达到3亿。2042年老年人口比例将超过30%。三是困难老人数量多。近10年来，80岁以上高龄老年人增加了近一倍，已经超过2000万；随着年轻人异地工作，父母与子女异地居住，空巢老人越来越多，2010年城乡空巢家庭接近50%；失能半失能老年人已达3300多万，占老年人口的19%。四是老龄化先于工业化。发达国家在进入老龄化社会时都实现了工业化，进入后工业化时期，人均国内生产总值一般在5000至1万美元之间，目前2万美元左右，而我国现在仍处于工业化、城镇化的进程之中，1999年进入老龄社会时人均国内生产总值还不足1000美元、2010年才突破4000美元。五是老龄化与家庭小型化相伴随。第六次全国人口普查数据显示，目前我国平均每个家庭3.1人，家庭小型化使家庭养老功能明显弱化。六是老年抚养比快速攀升。2010年老年抚养比(每百名劳动年龄人口负担老年人的比例)为19%，大约5个劳动年龄人口负担1个老人。据最新预测，2020年约3个劳动年龄人口负担1个老人，2030年约2.5个劳动年龄人口负担1个老人。上述特点说明，人口老龄化是我国经济社会发展面临的一个重大问题，必须高度重视，积极应对。针对我国老龄化形势和这次执法检查发现的问题，提出如下建议：

    (一)从战略高度认识和谋划老龄工作。随着我国人口老龄化程度的日益加深，各种矛盾和问题将逐步显现，并呈现由老年人群问题向影响现代化建设全局问题的转变。积极应对人口老龄化，依法保障老年人权益，事关经济社会发展全局和国家长治久安。我国正处在应该紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期，从现在至2030年人口老龄化高峰到来之前也是我国应对老龄化挑战的关键准备期，应树立“积极老龄化”意识，从战略高度来认识和谋划老龄工作。研究在我国社会主义初级阶段基本国情和有中国特色的人口老龄化情况下，如何使老龄事业与经济社会发展相适应。要从社会保障、人口政策、就业形势、产业结构、医疗卫生、文化传统以及经济发展方式转变等多方面，研究制定应对人口老龄化战略，制定实施10至30年的老龄事业中长期发展规划，把发展老龄事业纳入现代化建设的总体布局。加强老年人权益保障法制建设，开展老龄法律法规宣传教育，弘扬中华民族敬老、养老、助老的传统美德，维护老年人的合法权益。要从我国实际出发，借鉴不同国家和地区的经验，走出一条适合中国国情的老龄事业发展路子。

    （二）强化社会养老保障根本性作用。坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续，尽快建成覆盖城乡居民的社会保障体系，让基本保障惠及全体老年人。一是统筹推进。积极采取措施，确保新农保和城镇居民社会养老保险明年基本实现全覆盖。完善城镇职工养老保险制度，做实基本养老保险个人账户。加大检查监督力度，提高各类基本养老保险的参保率。统筹城乡发展，研究农村与城镇养老保障模式合理衔接的办法，加大对农村社会养老保障的投入，切实解决农村老人“看病难”、生活保障水平低的问题。二是提高水平。根据经济发展水平和物价变化因素，建立完善基本养老金正常调整机制。科学管理和运营社保基金，在安全范围内实现基金的保值增值，为提高支付能力夯实基础。不断提高医保政策范围内住院费用报销比例和最高支付限额，全面开展医保门诊统筹。加强老年医学研究，促进老年疾病的早期发现、诊断和治疗。合理制定和调整社会救助标准，各级财政要加大对低保特别是城市“三无”、农村“五保”老年人供养的支付力度。鼓励地方政府建立80岁以上高龄老人补贴制度，有条件的地方可适当放宽年龄标准。三是优化程序。尽快提高统筹层次，在“十二五”期间实现职工基础养老金全国统筹。打破区域壁垒，加快基本养老待遇、医疗费用异地领取和结算步伐。

    （三）大力推进养老服务体系建设。我国养老服务事业尚处于起步阶段，具有很大的发展空间，也蕴涵着可观的就业岗位。要坚持政府引导、政策扶持、社会参与、市场推动，加快发展以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。一是大力发展居家养老服务。居家养老是符合中国国情的基本养老方式，要坚持和强化家庭养老的基础功能，注重家庭道德建设，研究制定支持政策，鼓励、引导和扶助家庭成员关心和照料老年人，促进家庭和睦与代际和谐。积极推进居家养老服务，重点推进养老服务社区化，依托和利用各类社区服务资源，建立居家养老服务机构、设施和网点，逐步实现城乡居家养老服务全覆盖，使老年人不出社区、不出家门就能够享受到专业的照料、护理、保健等服务。提倡多种形式的社区志愿活动和老年人互助服务。加强农村敬老院建设，使其具有为当地老年人提供综合服务的功能。二是发展和规范机构养老服务。加大财政投入，加强公益性养老服务设施建设，鼓励引导社会资本参与兴办养老服务机构，努力实现“十二五”规划纲要提出的养老床位目标。加强对机构养老投入的科学论证，搞好布局，加强管理，提高资金使用效益。处理好政府职能和社会化的关系，逐步形成政府宏观管理、社会力量参与、养老服务机构自主经营的管理体制和运行机制。坚持公办养老机构的非营利性，重点接收孤寡、贫困、失能等无力进入民办养老机构或者民办机构接收有困难的老人。要采取公建民营、民办公助的模式，建设一批收住失能半失能老人的护理型养老院。尽快建立养老机构和养老服务管理制度，提高养老服务规范化、专业化水平。三是加大政策扶持力度。建议国务院抓紧完善和落实发展养老服务业在用地、税收、财政、金融、水电、行政收费等方面的优惠政策，消除体制机制障碍。通过政府购买服务、补贴等方式，鼓励和引导企业、慈善组织等社会力量参与养老服务业。积极培育老龄产业，将其列入国家扶持行业目录。探索建立老年护理保险制度，制定实施针对城乡贫困老人的养老服务补贴政策。进一步完善老年人法律服务和法律援助制度。四是加强养老服务人员队伍建设。采取有效措施，引导职业学校与高校毕业生、城镇和农村转移劳动者到养老服务行业就业。加强专业护理人员培养，扩大职业学校和高等院校相关专业招生，大力开展养老服务职业培训，努力提高从业人员素质和专业水平。建立完善职业资格认证制度和补贴制度。

    （四）积极为老年人参与社会发展创造条件。老年群体是一个巨大的人力资源。随着老年群体的不断扩大、寿命的不断延长、整体素质的不断提高，发挥老年人的作用显得越来越重要。老年人一方面期盼政府和社会更多的关心和帮助，另一方面也有老有所为的强烈愿望。为老年人参与经济社会发展创造条件，更好地发挥老年人的作用，是老龄工作的重要组成部分，也是维护老年人权益题中应有之义。要按照法律和政策的规定，鼓励和支持老年人开展传授科学文化知识、参与学校和社区青少年教育、提供咨询服务、参与科技开发应用、举办公益事业、参与社会管理和社区服务等活动。

    （五）建立健全老龄工作体制机制。老龄工作涉及部门多，需进一步完善党委政府领导、老龄委综合协调的老龄工作体制，形成科学高效的工作机制。建立健全老龄委工作制度，充分发挥老龄委职能作用。要进一步理顺各级老龄办体制，加强老龄工作队伍建设。加强各级各类老年协会特别是基层老年协会建设，鼓励支持老年协会更好地发挥作用。

    各级政府要把老龄事业作为公共服务的重点领域和重要民生工程，加大财政资金扶持力度，统筹规划各项老龄事业发展资金。根据经济社会发展水平和老年人口规模，逐步增加对老龄事业的财政投入。拓宽筹资渠道，鼓励、吸引社会资本投入老龄事业，发挥资本市场融资作用，加大各级彩票公益金支持老龄事业的力度。中央应加大对经济落后地区特别是农村以及少数民族地区老龄事业发展的财政转移支付和政策扶持力度。

    （六）抓紧修改完善老年人权益保障法。老年人权益保障法颁布实施已有15年，对于保障老年人合法权益，发展老龄事业，弘扬中华民族敬老、养老、助老的传统美德，发挥了重要作用。但是，随着经济社会的发展，这部法律需要根据新形势新情况进行必要的修改。近年来，人大代表和社会各界对修改老年人权益保障法的呼声越来越高。按照吴邦国委员长的重要批示精神，执法检查组在赴地方检查过程中，采取多种形式听取和收集对老年人权益保障法修改的意见和建议，主要有：积极应对老龄化，强化政府责任，加大财政投入，推进老年社会保障和养老服务体系建设；完善家庭赡养义务的履行方式，细化经济供养、生活照料和精神慰藉内容；强化社会照料和服务，特别是要保障“三无”、失能等困难老年人的生活；建立养老服务机构准入、退出、监管制度，规范养老服务市场行为；明确对养老服务机构的鼓励、扶持政策；完善老年人优待制度；规定老年人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有同社会其他成员平等的权利，等等。目前，内务司法委员会正在组织力量研究修改老年人权益保障法，应认真梳理、研究和考虑各地各方面提出的意见。同时，建议国务院加快社会救助法、慈善事业法等与老年人权益保障密切相关的法律草案起草工作，适时提请全国人大常委会审议。