法制日报记者王斗斗
2010年8月28日,第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过了《中华人民共和国人民调解法》(以下简称人民调解法),自2011年1月1日起施行。
人民调解法在全面总结新中国人民调解工作发展经验的基础上,从制度创新、制度规范、制度保障的高度,以国家立法的形式对人民调解的性质、任务和原则,人民调解组织形式和人民调解员选任,人民调解的程序、效力等问题作出了规定,使人民调解工作进一步实现了有法可依,步入法制化、规范化的发展轨道。
人民调解法作为我国第一部全面规范人民调解制度的法律,既继承了优良传统,又顺应了时代发展的需要,是建立中国特色社会主义法律体系的重要实践成果,必将有力推进人民调解工作依法规范顺利发展,在及时妥善解决民间纠纷,构建社会主义和谐社会中发挥更加重要的作用。
人民调解制度植根于中华大地,是治国安民的“东方经验”
人民调解是指依法设立的人民调解委员会通过说服、疏导等方法,促使纠纷当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议,解决民间纠纷的一种群众自治活动,是一项具有中国特色的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式,被国际社会誉为化解社会矛盾的“东方经验”。
调解制度源于我国古代民间“排难解纷”、“止讼息争”的优良传统,因其契合了中华民族“以和为贵”的传统道德和处世方式,为传统儒家思想“息诉止讼”的社会治理理念所推崇,从而成为民间乃至官府解决矛盾纠纷的基本准则之一。
现代人民调解制度是在继承我国民间调解优良传统的基础上,逐步发展而成的一项社会主义民主与法律制度。人民调解制度萌芽于上世纪20年代中国共产党领导的第一次国内革命战争时期,在新中国成立后得到了长足发展。1954年3月22日,中央人民政府政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》,明确了人民调解的宗旨、任务、组织、原则、纪律和工作方法,以行政法规的形式第一次在全国范围内建立了统一的人民调解制度。1982年,人民调解制度作为人民群众自治的重要内容载入《中华人民共和国宪法》,同年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》确立了人民调解制度与民事诉讼的关系。1989年,国务院颁布了《人民调解委员会组织条例》,专门对人民调解工作进行了规范。目前,我国宪法、民事诉讼法、继承法、村民委员会组织法、居民委员会组织法、人民法院组织法等法律对人民调解工作均有明确规定。
人民调解工作在党和国家的关心支持下生机勃勃,作用显著
党中央、国务院始终高度重视人民调解工作,从治国安邦、构建社会主义和谐社会的高度,对新时期人民调解工作的改革发展提出更高的要求。
2003年,胡锦涛总书记在视察湖南省长沙市开福区四方坪黑石渡地区社会矛盾调解中心时指出:“人民调解是中国的特色,要变被动调解为主动调解,深入开展矛盾纠纷的排查调处工作。”
2002年9月24日,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发<最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见>的通知》要求,切实加强对人民调解工作的领导和指导,促进人民调解工作的改革与发展。中央有关部门先后制定出台了一系列规章、政策,支持、指导和加强人民调解工作。最高人民法院、司法部先后出台了《关于进一步加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见》等规定。
截至2009年底,全国共建有人民调解组织82.3万多个,其中村(居)调委会67.4万个,企(事)业单位调解组织7.9万个,乡镇(街道)调委会4.2万个,行业性、专业性人民调解组织1.2万多个,基本实现了调解组织网络的立体多层次、平面宽领域、社会全覆盖。
广大人民调解组织和人民调解员认真履行法定职责,紧紧围绕党和国家工作大局,大力推动人民调解工作改革发展,为保持经济平稳较快发展、维护社会和谐稳定作出了重要贡献,发挥了不可替代的突出作用。
近五年来,全国人民调解组织直接调解、协助基层人民政府调解各类民间纠纷2904万余件,调解成功2795万余件,调结率为96%；防止因民间纠纷引起的自杀10万余件,防止因民间纠纷转化成刑事案件25万余件,开展矛盾纠纷排查90万余次,专项治理各类矛盾纠纷108万件,制止群众性械斗18万余起,防止群体性上访16.6万余起。其中经人民调解又诉至法院的纠纷仅占调解纠纷总数的1%,经法院裁定维持调解协议的比例高达90.6%。
人民调解作为我国纠纷解决机制中的“第一道防线”,在实现群众自我管理、自我服务,增进人民团结、维护社会稳定、构建和谐社会中发挥着越来越重要的作用,深受广大人民群众的欢迎。
社会发展的新形势和人民群众的新需要呼唤人民调解制度的创新与发展
尽管人民调解工作取得了长足进展,但与经济社会发展的新形势和人民群众的新期待相比,人民调解工作同样面临着困难和挑战。特别是随着改革开放的不断深化,经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化,影响社会和谐稳定的民间纠纷也在不断演变和发展,并且呈现出很多新的特点。
人民调解工作的范围,逐渐从传统的婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等常见、多发的矛盾纠纷,向土地承包、拆迁安置、环境保护、医患纠纷等社会热点、难点纠纷领域扩展,人民调解与行政调解、司法调解、仲裁诉讼等纠纷解决方式的结合也越来越紧密。人民调解原有法律制度在组织规范、程序规范和协议效力等许多方面都需要通过立法进一步完善,以适应新形势下人民调解工作发展的需要,充分发挥人民调解职能作用。
人民调解立法工作得到了社会各界的广泛关注。从第八届全国人大到第十一届全国人大,每年都有相当数量的全国人大代表就人民调解立法工作提出议案,全国政协委员也多次提出立法提案。根据全国人大常委会和国务院立法工作计划,司法部认真总结新中国成立以来特别是《人民调解委员会组织条例》实施以来人民调解工作经验,起草了《中华人民共和国人民调解法(草案送审稿)》。2010年5月5日,国务院第110次常务会议决定将草案提请第十一届全国人大常委会审议。国家立法机关对人民调解立法给予高度重视,坚持科学立法、开门立法、民主立法,充分听取各部门、专家学者和基层的意见、建议,深入调查研究,进一步修改完善了《人民调解法(草案)》。经第十一届全国人大常委会第十五次和第十六次会议两次审议,于8月28日通过 。
《人民调解法》亮点突出,特色鲜明
新颁布的《人民调解法》以《宪法》为依据,以《人民调解委员会组织条例》实施以来的实践经验为基础,既坚持了人民调解的本质属性,又按照科学发展观的要求,适应新形势、新任务,对人民调解制度进行了完善和创新。
人民调解的群众性、民间性、自治性的性质和特征得到了坚持和巩固。人民调解是人民群众自我教育、自我管理、自我服务的一项制度,这一属性及定位是人民调解工作赖以存在的基础,也是长期以来人民调解工作保持强大生命力、深受群众欢迎的根本原因。尽管人民调解组织形式、调解领域、工作方式有许多新的发展变化,但这一性质始终没有改变,也不能改变。
人民调解的组织形式得到了进一步完善。《人民调解法》规范了村民、居民调解委员会和企事业单位调解委员会的设立、组成及任期制度。同时,为乡镇、街道人民调解委员会及一些特定区域,如依托集贸市场、旅游区、开发区设立的人民调解组织和基层工会、妇联、残联、消协等群众团体、行业组织设立的新型人民调解组织保留了制度空间。
人民调解员的任职条件、选任方式、行为规范和保障措施得到了进一步明确。为提高人民调解员队伍整体素质,优化人民调解员队伍结构,《人民调解法》规定了人民调解员的任职条件,要求司法行政机关定期对人民调解员进行业务培训。同时规定了人民调解员从事调解工作应当给予适当的误工补贴。在人民调解工作岗位上致伤致残或牺牲的人民调解员及其家属可以享受国家救助和抚恤,以激励广大群众积极参与人民调解工作。
人民调解的灵活性和便利性得到了进一步体现。基于人民调解的性质和特征,《人民调解法》相关规定凸显了人民调解不拘形式、灵活便捷、便民利民的特点和优势,要求在充分尊重当事人权利的基础上,采用多种方式帮助当事人达成协议,避免人民调解程序司法化的倾向。
人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接机制得到了法律确认。为贯彻调解优先原则,充分发挥人民调解在化解社会矛盾纠纷中的基础作用,处理好人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接关系,《人民调解法》规定基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷,可以在受理前告知当事人申请人民调解。人民调解委员会对调解不成的纠纷,应当告知当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。
人民调解协议的效力及司法确认制度得到了进一步明确。《人民调解法》明确规定,经人民调解委员会调解达成的调解协议,具有法律约束力,当事人应当按照约定履行。同时,《人民调解法》首次通过立法确立了对人民调解协议的司法确认制度,即对经人民调解达成的人民调解协议,当事人认为必要的,可以共同向人民法院申请司法确认；经法院确认合法有效的调解协议,一方当事人不履行或未全部履行的,他方当事人可以向人民法院申请强制执行。这是近年来人民调解工作的一项重要制度创新,是运用司法机制对人民调解给予支持的重要保障性措施。
对人民调解工作的指导和保障得到了加强。《人民调解法》规定,国家鼓励和支持人民调解工作,县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障,对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家有关规定给予表彰奖励。同时,明确规定了司法行政机关对人民调解工作的指导管理体制,明确了基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。
《人民调解法》作为人民调解制度建设的一个重要里程碑,必将对我国新时期人民调解工作的发展起到至关重要的规范和促进作用,人民调解这朵“东方之花”必将更加绚烂绽放!
